2021如何理解法律定义的道路范围之研讨

关于如何理解法律定义的“道路”范围之研讨摘要：《道路交通安全法》第一百一十九条第一项规定：“道路”，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。目前在道路交通执法管理实践中，对“虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方”所定义的道路范围，存在较大的分歧意见。笔者支持的观点是：经县级以上人民政府公安机关交通管理部门允许，社会机动车经过单位管辖范围的通道，才是所定义的道路。关键词：交通管理单位管辖范围道路定义一、探讨的背景《道路交通安全法》第一百一十九条第一项规定：“道路”，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所（以下简称：道路定义）。目前在道路交通执法管理实践中，对“虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方（以下简称：补充定义）”所定义的道路范围，存在较大的分歧意见。一种观点认为：单位管辖范围只要是业主对大门不予管控，允许社会机动车自由出入，单位管辖范围内所有供社会机动车辆行驶的通道均应是道路。此种观点又派生出电子自动栏杆不算管控、没有停车收费不算管控等差别化观点；而笔者支持的观点是：经县级以上人民政府公安机关交通管理部门允许，社会机动车经过单位管辖范围的通道。是补充定义所定义的道路。二、探讨的意义对补充定义所定义的道路范围认识不统一，长期以来困扰着接处警指派、交通违法行为确认和查处、刑事案件定性立案追究等相关的交通管理执法工作，也带来了较大的社会负面影响。㈠执法结果不一，民众存在质疑。在单位管辖范围是否是道路有争议的地方，会出现执法结果不一样的情况。如发生无证驾驶机动车、饮酒或醉酒驾驶机动车等行为时。持前者观点的交通管理部门或者交通警察，就会受案办理和处罚。反之，则认为不在交警的管辖范围内，如其行为造成损害后果，应由派出所按治安或刑事案件办理。相似的地点、相同的行为，在不相同的执法单位或执法人员面前，就会产生完全不同的处理结果。在分歧认识并存的环境下，如处罚被处罚人会认为冤枉、不公平；不处罚则相关群众会认为交警不作为，简直把他们的生命当儿戏。㈡管理责任不明，出现相互推诿。在单位管辖范围是否是道路有争议的地方，会发生管理责任不明的情况。一是出现车辆被不明原因人为损坏、机动车鸣号扰民、小区大门被堵塞等报警情况，交警与派出所民警就会强调，不是自己职责范围相互推诿，造成处警不及时；二是交警执法采取实用主义原则进行取舍。如出现前述的严重“违法”行为，就积极担当、勇于作为地实施处罚；而遇到机动车停车堵塞通道、机动车鸣号、发现报废车辆等举报，就会以不是管辖范围不予受理。单位业主是不认同和有意见的。㈢管辖属性不明，案件定性疑惑。在单位管辖范围是否是道路有争议的地方，会出现刑事案件定性不一样的情况。如发生驾驶机动车致人死亡案件，检察院、法院近乎一致的认为是过失致人死亡案件，而不是交通肇事案件，道路属性不被认可；如是醉酒的危险驾驶案件，就会因道路属性的不确定，对是否构成犯罪产生分歧意见。去年十月，浙江省公、检、法三家联合形成纪要，规范全省惩治“醉驾”犯罪行为。其中，对道路认定的定义较为严谨（与笔者支持的观点相近）。却点燃了全国的大讨论，反对的执法单位称:我们不对“醉驾”行为松绑，单位管理范围业主机动车打卡进入的以外地方，一律按醉驾行为处罚。在这样差别化执法的现实情况下，执法严肃性必然受到公众的质疑。可见，正确的统一的理解补充定义所定义的道路范围，关系到交通警察是否能够严格地履行法定职责，公平、高效地打击相关的交通违法及犯罪行为；关系到检察院、法院对相关案件的甄别、审判；更关系到老百姓切身利益保护和对公正执法的期盼。三、依据及理由在此，笔者重点阐述对补充定义所支持观点的法律依据及理由。㈠从法律授权解读补充定义补充定义中的“允许”，应该运用《道路交通安全法》第五条管辖授权进行解读。即：允许的权利是县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门。如认为单位管辖范围，只有其单位业主才有允许的权利，就会成为单位管辖范围内的交通事宜其业主想管则管，否则敞开大门让社会机动车进出，交警就要被动地对所有的机动车通道，按管辖道路承担日常交通管理职责，或者按业主设定的相关通行规定，进行执法管控？这显然于法不符也于理不通。为此，确定单位管辖范围的机动车通道，是不是补充定义所定义的道路，绝对不能以单位业主对社会机动车的管控状况来确定，只能是法律授权的管理单位决定。㈡全面客观地解读补充定义补充定义中的“社会机动车通行”应指社会机动车的动态通过，意味着单位管辖范围具备社会机动车贯穿通过的通道；“允许社会机动车通行的地方”应指被允许社会机动车动态通过单位管辖范围内的通道。以上解读给我们两点重要提示：一是补充定义所定义的道路，主要是满足社会机动车动态经过单位管辖范围需求的，不包含只有一个机动车通道口或大门供进出使用，只给机动车提供停车或临时停车需求的单位管辖范围，且道路定义中也契合地只赋予了公共停车场的道路属性；二是只有允许社会机动车经过单位管辖范围的通道，才是补充定义所定义的道路，不包含其他未被允许的机动车通道与场地。㈢从立法原意解读补充定义道路交通管理是依法对构成道路交通诸要素进行有效的组织、协调、控制的活动。其中的道路是其他诸要素的载体、是交通警察执法管控的职责范围，其最大的属性特征是土地权为国家所有、使用权为全体民众共同所有、管理权由人民政府的相关的职能部门承担，这与单位管辖范围内的通道属性特征完全不相同。然而道路定义中，为什么要专门针对单位管辖范围进行补充定义？所定义的内容有什么意义呢？笔者认为：一是调动了社会资源服务交通管理。道路交通管理目前面临最大难点是，日益增长的民众交通需求与有限的道路资源、道路供给能力的矛盾。补充定义以统治者的决心和智慧，摒弃了道路所有权的传统特征，从使用权开始定义道路，使社会资源可以合法地服务交通管理，无疑为解决矛盾开辟了新的空间。从十余年的道路交通管理发展来看，大批的单位业主经营的高速公路应运而生，许多单位管辖范围的通道成为了城市的微循环道路，甚至是主要干道，都对改善民众交通出行、满足民众物质需求，发挥着非常重要的作用。二是实现了使用权与管理权的一致。单位管辖范围的通道一旦被允许社会机动车通行后，在使用性质发生改变发挥社会交通功能时，就被补充定义赋予了法律意义上的道路属性，其管理权必然由单位业主，移交到所在辖区的公安交通管理部门及政府的相关职能部门。这样，交通安全与畅通就会同其他道路一样，受到交通管理相关法律法规的支撑与保护。从这个角度解读“允许”，允许是交通警察依法承担管理责任的开始。三是设定允许保障了长期有序发展。补充定义设置了以单位业主意愿为基础，道路管理人意见为主导的“允许”，保障了社会资源长期有序支持交通管理。单位业主并没有法定义务，将单位管辖范围的通道与社会机动车共享，所表达接受允许的意愿，更多是考虑自身利益的结果；而管理人侧要从交通管理宏观与微观的角度，全面评估、考量后作出决策意见。包含了通行状况的效果提升、与交通规划的融合度、具体交通管理方案、与其他道路的有序对接、管理人员及交通安全设施调配等等方面的问题。只有这样，才能最大限度地改善交通状况，也才能保护单位业主对公共交通的投入热情和自身的交通利益。综上述，补充定义是十分科学与严谨的，有着明确的调整对象与管理实现目标，设定了清晰的管理手段与管理范围，所定义的道路范围只能限定在：经县级以上人民政府公安机关交通管理部门允许，社会机动车经过单位管辖范围的通道。附议：围绕补充定义所定义的道路范围的争议，实质上是在某些特定地方，是否能构成交通违法行为，并行使道路交通管理执法权进行处理的问题。笔者认为，还有两个相互关联且范围一致的中间条件不能忽略。即：是否履行了日常的交通管理职责和承担交通管理责任。一是只有履行了日常的交通管理职责，才可能根据管理需求，按照《道路交通安全法》第二十五条设置相关的交通信号，这是道路交通管理执法的基础与前提条件；二是只有承担着道路交通管理责任的主体，才能在责任管控范围内开展执法保障工作，没有管理责任的执法权力是不存在的。因此，不能脱离实际的日常管理状况，仅凭对补充定义理解的定义范围，来决定是否行使交通管理执法权。