论政策执行对公共政策有效性的影1

1论政策执行对公共政策有效性的影响摘要：公共政策执行在整个政策系统中具有至关重要的地位和作用。目前，“有效执行”已经成为公共政策体系的必然选择,公共政策能否实现有效执行直接关系着整个政策的有效性和政府决策的公信力。而我国现存公共政策中的一部分无法完全发挥作用，其重要原因之一就在于我国现在的政策执行体系还存在着诸多问题。本文旨在从行政部门的政策执行对公共政策的消极影响出发，探讨政策执行的重要性并提出可参考对策。关键词：政策执行、政策有效性、政策评估（一）政策执行的内容：公共政策的真正形成包括政策的制定、执行和评估三个过程，其本质是政府为处理社会公共事务而制定的行为规范，体现了政府对全社会公共利益所作的权威性分配。这种政府对整个社会的利益权衡直接关系着社会的公平和效率，也直接影响着社会的稳定和团结。其中，所谓政策执行,就是指公共政策执行者通过建立组织机构,运用各种政策资源,采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动,将政策观念形态的内容转化为实际效果,从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。美国政策学者艾利森说过：“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%则取决于有效的执行。”足以说明政策执行在整个政策过程中举足轻重的作用。政策执行是政府行政行为的一部分，其构成要素包括执行主体、执行的目标群体、政策本身和政策环境。执行主体的行为、政策执行的目标群体对政策的回应态度、政策本身是否具有公信力和利益平衡价值、政策所存在的社会环境、部门环境和组织结构等都直接影响着公共政策能否实现有效执行。政策执行主体政策执行主体主要指政府部门或少数执行公共政策的与政府密切相关的企事业单位。政策执行主体的主要职能是通过形成政策传达机构、运用各种资源将政府制定的公共政策转化为部门自身的行动。其执行力度是政策发挥作用的能动力量，政策部门对政策的执行直接影响政策目标群体的行为。2政策的目标群体政策的目标群体是政策实施后的直接利益得失者，政府在制定政策的过程中一定要将受众的态度列入利益平衡的一部分，因为他们对政策的态度在很大程度上影响着政策的顺利执行。同时，政策部门不应该忽视政策执行过程中目标群体的立场，这是因为政策执行是政策的受众领会政策对自身的最终利益得失的影响的一个环节，如果执行不利，整个政策将失去其应有价值。政策内容政策内容，也就是政策本身传达的信息，是一个政策执行从始至终都必须依照的准则。一个政策内容是否有效，产生的影响是正面的还是负面的，最初来自公共政策的制定，即政府在制定政策的过程中对社会各利益团体和阶层的考虑。而在政策执行的过程中，政策内容是否被遗失或偏离原旨，都关系着政策的有效性能否达到最大。政策环境“政策环境从狭义上来说是指政策制定系统之外的一切与之相关的因素,是决定和影响政策制定与实施的自然条件和社会条件的总和。”[1]这里所说的社会条件可以包括政府部门政策执行的原则、制度等，是政策实施过程中赖以依存的重要组成部分。（二）政策执行如何影响公共政策的有效性：上述对政策执行过程结构各组成部分的描述中，对政策执行影响最大的是政策执行主体和政策环境。因为公共政策的有效性通常会从这二者对政策的执行过程或结果中反映出来，这二者中存在的问题对公共政策效果的消极影响主要包括以下方面：1.政策执行过程中权力划分不明确：一方面，纵向的政府间权力配置不明。目前，在中央与地方权力分配上，权力调整的主题是“简政放权”。在这一过程中，地方政府在决定和处理本行政区域内的政治、经济和社会事务方面拥有越来越多的自主权，但是同时，由于简政放权缺乏法律规范和制度约束，地方保护主义迅速滋长，本位利益垄断化、经济行为短期化，这些严重阻碍了中央宏观政策的有效执行。另一方面，横向机构间职能重复。从政策执行的角度来说，倘若不同的政府行政部3门履行着相同或相似的职能，那么在执行过程中必然产生一些相互冲突的政策，而且更会在政策执行过程中因政策执行主体的利益纠葛和相互扯皮而导致政策执行出现阻滞。如果政策执行有利可图，各机构就会相互争夺执行权力，导致政出多门，政策目标群体无所适从；如果无利可图，则又会出现敷衍塞责或执行中断。2.政策执行的评估部门职能薄弱：关于公共政策的执行是否可以如政策预期地产生效果，现阶段我国还没有一个健全的对于公共政策的评估体系，这也是我国政府的部分政策虽然执行了却未见效果的原因之一。在我国现存的政策执行过程中，政策执行的机械化、表面化都是公共政策实现效能最大化的障碍。政策执行者在执行政策过程中机械、盲目地照搬政策，不去深入地理解和领会政策的精神实质、因地制宜，而是简单地生搬硬套。这样的执行方法不仅无法对政策的目标群体产生积极作用，而且政策执行者很容易将最后的消极影响归咎于政策本身，扭曲了政策的最初宗旨。也有政策执行者在执行政策过程中只做表面文章，敷衍塞责，未将政策转化为可操作性的具体措施而加以执行，导致政策赤字增加等负面后果。这种只做表面功夫的政策执行方式，不但会严重损害政策的权威性，而且也会极大地浪费公共资源。由此可见，对政策执行效力的评估是非常必要的，这里所说的政策评估并非监督执行主体的主观言行，而是在政策执行主体全力执行公共政策的前提下对其在政策执行过程中的绩效作出评价，促使执行主体的潜力和政策效力产生最大效用。3.政策执行的监督部门职能薄弱：我国建立健全对政策执行可以产生切实作用的监督机制，从而避免我们现在的部分政策执行活动中，因监督制度不到位而导致政策执行阻滞的情形，与政策评估不同的是，行政监督多用来约束政策执行主体对政策的主观偏离和扭曲的政策执行中的失控。现阶段，我国政策执行中仍然存在许多问题，主要表现为对上级政策的不执行、少执行或多执行。部分政府部门、特别是地方政府的政策执行者在实施政策过程中，往往自行制定一套“土政策”、“本位政策”，这些政策之所以被称为“本位政策”是因为其政策内容本身就是与中央或者上级政策部门出台的政策不相符合的。部分政策执行者无视上级政策，出现“上有政策，下有对策”的现象，或者为了保证私人或部分利益集4团的利益私自删减上级政策内容，或者在原有政策内容基础上再自行添加了若干个新的内容，使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求，从而使原政策不能到位，导致政策内容扩大化。这些现象都是政府的政策执行监督部门不力的结果。现在我国的监督体制中，对于公共政策监督职能的薄弱主要体现为监督机构的监督作用发挥不力，执行系统内部的监督机构由于体制的依附性而难以有效运行。我国现行的双重领导体制中，监督机关的财政权、人事任免权等均掌握在政策执行机关手中，这实际上使执行系统内部的监督机关失去了体制设计上应该存在的逻辑价值。因此，监督机关很难发挥对政策执行活动的有效监督，有时甚至成为某些政策执行者推行地方保护主义、谋取局部利益乃至个人利益的工具。4.政策在执行过程中磨损过大：事实上，上面所述政策执行给政策有效性带来的消极影响的三个方面均可以视为政策在执行过程中的磨损。而本段强调的政策磨损侧重于公共政策在执行过程中由于行政层级、行政沟通等因素的存在而引起的政策误差。目前，我国的政策执行的信息沟通机制尚不健全。而信息是公共政策执行的重要资源,是防止执行阻滞的必要条件。行政沟通在政策执行过程中具有举足轻重的地位，有的学者甚至将其比作“政府的神经”。信息沟通机制不健会使政策执行过程中的信息交流严重阻滞。我国的公共政策在传达中的磨损主要存在于行政沟通中。第一，政策在传达中发生信息误差。这主要指政策执行主体之间的行政沟通误差，公共政策在经过各个行政层级的过程中，在诸多行政主体之间发出信息，而政策执行主体大到一个部门，小到公务人员个人，都可能是该信息的发出者和接收者。现阶段，我国政府部门中发生于在这个过程中的公共政策执行的误差在逐步减少，这与信息化和办公自动化的不断进步有密不可分的关系。第二，政策制定与政策执行缺乏公众参与机制，政策透明度低，政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知，或者道听途说、一知半解，因而难以在短期内认同这一政策，政策执行难度和风险加大。（三）如何以提高政策执行水平为途径提升公共政策的有效性：公共政策有效性的降低主要来自政策在各执行主体之间传达过程中的磨损，包括行5政部门或行政人员之间的行政沟通过程或者政策执行主体对于政策有意或者无意的偏离。对于这种偏离，如果没有或者缺乏有力的监管机制，则会助长这种现象。为保证公共政策的有效执行，除了针对上述各个问题对症下药，最重要的是要从制度和体制上完善政策执行的沟通和监管体系，这是从提高政策执行水平的角度出发保证政策有效性的根本途径。1.提高政策执行人员素质：政策执行本质上是相关政策执行主体之间基于利益得失的考虑而进行的一种利益博弈过程，其有效性是以他们对所推行政策的认同和接受为前提条件的。目前我国的政策执行人员中，有一部分亟待提高政策执行水平。这些政策执行人员通常对政策的认识存在偏差，例如对所执行政策的价值和作用缺乏正确认知，特别是对那些具有长远战略价值的政策缺乏充分认识，导致一些急功近利的政绩工程现象的出现，违背了我国中央政府提出的可持续发展的主张；也有的执行主体对所执行政策的内容中的真正的核心精神实质缺乏认知，特别是对政策目标、政策原则和政策措施缺乏准确的理解，而这些对政策的理解是政策执行主体能对政策进行变通，从而实现政策的因地制宜的重要条件。政策执行不力的因素体现在执行人员方面的原因包括几个方面：第一，政策执行人员由于自身客观原因对公共政策存在认知缺陷。这种认知缺陷产生的可能包括政策执行者知识素质局限、个人经历的局限或政策信息本身的缺陷等客观存在的因素。这些因素的存在往往并非由政策执行者本身刻意而为，而是其自身无法实现对政策和政策核心精神以及相关内容的完整认知，从而无法完成对政策的有效执行。第二，政策执行人员不具备公务人员应有的行政伦理素质，从主观上回避、删减、增添甚至扭曲公共政策的内容，用以减少政策执行中可能给自身或自身所在的利益集团带来的损失。无论是哪种情况导致的政策无法有效执行，政策部门应采取相应措施减少政策执行不力情况的发生。组织政策执行人员进行政策学习学习政策是政策执行活动的首要内容。任何一项政策都有它特定的目标、内容、功能、价值、适用范围和实施条件。当一项政策制定和颁布后，政策执行主体只有通过对6政策进行深入系统的学习，才能真正了解政策的功能与价值，领会政策的精神实质，明确政策的作用与界限，从而保证政策执行中的准确无误。完善政策执行人员的知识结构由于政策所涉及的内容范围较广，因此，就政策执行主体而言，仅具备某一方面的知识已远远不能满足准确认知政策的需要，所以进一步完善知识结构就显得尤为重要。政策执行人员只有具备了相应的知识水平，才能对政策有更深层次的理解。改进政策的表述方式提高政策表述的准确性也是消除政策认知障碍，提高政策执行效率的一个重要前提条件。政策制定者在表述和宣传政策时还要注意尽可能避免使用容易发生歧义，进而给人们的政策认知造成障碍的语词。提高政策执行人员的行政伦理修养以上三个措施都是从客观上弥补政策执行中可能存在的漏洞，而提高执行人员的行政伦理修养也是必须采取的措施，这是避免政策执行人员在政策执行过程中为了自身或小集团利益对中央或上级部门的战略政策造成阻碍的重要方法。2.完善政策执行中的行政沟通机制：在对公共政策的理解上,我们很容易造成理解上的偏差,也就是说，我们容易根据自己已有的知识、经验、背景有选择地去接受政策中的信息，还会无意识地对其加工。在政策的传达过程中依此类推，结果最底层了解到的政策已发生了很大偏差。当我们采用自上而下的沟通方向时,组织的层级越多,沟通的频率越低,政策被理解的偏差就可能越大。而在行政沟通的过程中，政策执行中存在的偏差或失效主要表现为两种形式，即政策执行主体之间的沟通不足，政策执行主体与政策目标群体之间的沟通不足。执行主体之间的沟通不足协调不够常常是从沟通出现障碍开始的。执行主体之间的沟通障碍常常导致工作孤立、工作责任重复、有效的执行经验得不到共享、信息不对称等等。这些由于沟通障碍而