中国农村金融改革中的问题研究

中国农村金融改革中的问题研究（中国社会科学院研究生院，北京100102）张艳芳[摘要]在回顾我国农村金融体制改革历程的基础上，对农村金融改革中出现的问题进行分析，试图为今后经济较发达地区和基础薄弱地区的农村金融改革提供一些思路。[关键词]农村金融改革；信贷补贴；非正规金融农村金融在促进农业和农村经济发展中发挥着不可替代的作用。改革开放以来，我国形成了以农村信用社为主体，中国农业银行、中国农业发展银行和邮政储蓄共同发展，以民间借贷为补充的农村金融体系。但是，我国农村金融在促进农村经济中的作用并不理想，基本上可以说是“机构不足加机构，补贴不足加补贴，监管不足改监管”的修补式发展模式。一、我国农村金融体制改革历程自1979年以来，我国的金融改革划分为以下四个阶段①：1.第一阶段（1978年~1993年）：恢复调整和全面改革阶段1978年12月，中共十一届三中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》明确提出，“恢复中国农业银行，大力发展农村信贷事业。”1972年2月，国务院发出《关于恢复中国农业银行的通知》，中国农业银行从当时大一统的“中国人民银行”独立出来，开始专门承担农村信贷业务。它的主要任务是：统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用合作社，发展农村金融事业。1982年，国务院颁发的《当前农村经济政策的若干问题》规定：农村信用合作社应该坚持合作金融组织的性质。1984年，国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制》的报告，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在遵守国家金融政策和接受农业银行领导、监督的前提下，独立自主地开展存贷业务。1986年4月，根据国务院的指示，邮电部和中国人民银行联合发文，邮政储蓄正是在全国开办存款业务。开始时邮政储蓄的存款采取缴存人民银行并收取手续费的办法，1989年起改为转存中国人民银行并收取存款利息，邮政储蓄由代办转为自办。在这一阶段，中央放开了对民间信贷的管制，允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融组织，并允许多种融资方式（股票、债券、票据贴现）并存，多种金融组织、多种信用形式在这一时期开始出现并得到不同程度的发展，涌现了一些农业企业的财务公司、乡镇金融服务机构以及多种形式的合作基金会。中央对民间信用的肯定，集中表现在中央对待农村合作基金会的政策上。中国农业银行当时为支持农村合作基金会的发展，要求各地农业银行和信用社对农村合作经济组织内部融资活动不要干预，并通过信贷业务给予引导。2.第二阶段（1993年~1996年）：农村金融体系完善阶段这一阶段的农村金融市场，是三足鼎立局面形成的时期。1993年12月，国务院《关于金融体制改革的决定》要求，通过改革逐步建立由中国人民银行统一监督和管理的，中国农业发展银行、中国农业银行和农村合作金融组织密切配合、协调发展的农村金融体系。1994年4月，国务院发出《关于组建中国农业发展银行的通知》以及《关于组建中国农业发展银行省级分行有关问题的通知》，国有农业政策性银行———中国农业发展银行及其分支机构开始组建，其主要任务是：按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融服务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。对于农村信用社，中央继续强调商业化改革，计划在1994年基本完成县联社的组建工作，1995年大量组建农村信用合作银行，但实际执行远落后于规划。1996年，国务院发出《关于农村金融体制改革的决定》，要求建立和完善以合作经营为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系。按照这一决定，农业发展银行增设了省级以下分支机构，农村信用社也与农业银行脱离了行政隶属关系。在这一阶段，三足鼎立的局面初步形成，我国金融改革的方向也就此确立。3.第三阶段（1997年~2004年）：重点改革农村信用社阶段1997年中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略，把农村金融体制改革的重点确定为农村信用合作社改革。此后，包括农业银行在内的国有商业银行处于获取利润和降低风险的考虑，开始大规模撤离农村。留在县和县以下的少量分支机构主要以吸收存款为主，从农村吸收的资金更多地投向回报率更高的非农产业和地区。1998年4月，国务院决定深化粮食流通体制改革，缩减了农业发展银行的业务范围，将其原有承担的提供扶贫贴息、农副业综合开发等非粮棉油企业贷款划回农业银行。同年11月，又将农业发展银行承担的粮棉加工、附营企业贷款划转到农业银行。农业发展银行的贷款业务只剩下单一的粮棉油储备、收购、调销等纯政策性贷款。这一阶段的农村金融市场中，国有商业银行淡出，中国农业发展银行受到较大限制，农村合作基金会全部撤并，邮政储蓄仅开展存款业务，剩下的农村信用社逐渐成正规农村金融体系中的“主力军”。1999年以来，我国积极探索农村信用社管理模式，进一步完善其管理体制。为促进农村金融创新，1999年7月和2000年1月，中国人民银行分别颁布了《农村信用社小额信用贷款管理暂行办法》和《农村信用社农户联保贷款管理指导意见》，推动农村信用社开展小额信贷的业务。2000年7月，新一轮的农村信用社改革首先从江苏开始试点，在常熟、江阴和张家港三个县级市组建了农村商业银行，并在县（市）联社入股基础上，组建了江苏省联社。以2002年3月中发布的《关于进一步加强金融监管，深化金融企业改革，促进金融业健康发展的若干意见》和2003年1月中发布的《关于做好农业和农村工作的意见》为先导，2003年6月，国务院下发“国发[2003]15号文件”，即《深化农村信用社改革试点实施方案》，这标志着新一轮农村信用社改革开始在8省（市）进行试点。此次改革还设计了花钱买机制的“正向激励机制”，为此中央银行发行专项再贷款和专项票据，来分步骤地置换各地农村信用社的不良贷款。此后，各试点省农村信用社“省联社”相继成立，新的农村商业银行和农村合作银行也在各省成立。2004年6月，国务院办公厅转发《银监会、人民银行关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》，明确了农村信用社在交由省级政府管理后，中国银监会、中国人民银行、省政府和省联社在农村信用社监管、风险防范和处置方面的职责分工。2000年～2004年，农村金融机构体系基本维持原有格局，中国农业银行和中国农业发展银行的改革陷入停顿，农村信用社仍为农村金融改革的重心。中国农业银行逐步撤出在县和县以下的分支机构，农村金融业务逐步减少。2001年～2004年期间，中国农业银行撤并了达到总数1/3的10,313个支行及其以下机构，到2004年末，县及县以下机构剩余19,109个[1]。此外，针对邮政储蓄，中国人民银行于2003年7月下发《关于将县及县以下邮政储蓄以再贷款方式返还农村信用社使用的通知》，开始以再贷款的形式将邮政储蓄资金返还农村信用社使用。4.第四阶段（2005年以后）：农村金融机构创新阶段从2005年开始，农村金融改革超越农村信用社改革，要求在金融组织制度创新的基础上，逐步建设“功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力”的农村金融体系。2005年中共中央1号文件要求“培育竞争性的农村金融市场……抓紧制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法……尽快启动试点工作”，“可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”。2006年中共中央1号文件则进一步指出“鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织……引导农户发展资金互助组织。规范民间借贷。”从2005年起，有关部门开始制定“农村金融总体改革方案”，有中国人民银行会同有关部委主导的“商业性小额信贷”试点工作于2005年在5个试点省开始实施。2006年末，中国银行业监督管理委员会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》，允许在农村金融市场新设“村镇银行”（在县或乡一级，可由各类资本投资新设）、“贷款公司”（商业银行和农村合作银行的“全资”子公司）和“农村资金互助社”（在乡或村一级新设）三类新的金融机构。随后在2007年初公布了有关的《暂行规定》和《审批指引》，此外还放宽了农村地区现有银行业金融及机构的兼并重组政策，并鼓励商业银行在农村地区开设分支机构。（此皆屁话，可以忽视）二、改革中存在的问题改革开放30年来，我国农村金融经过改革，基本上形成了具有政策性功能、商业性功能和合作性功能的金融服务体系。这一体系为金融业加大对“三农”的金融服务力度，促进农业增产、农民增收和农村经济发展发挥了积极作用。但由于历史和现实的种种原因，相对于城市金融而言，我国农村金融发展滞后，金融基础服务体系尚未完全建立，突出表现为金融机构对农民提供金融服务不到位，信贷资金不足，农村缺乏足够的金融资源，农户和农村企业受到不同程度的信贷约束，农村资金大量外流。1.正规金融机构服务不到位1998年至今，中国农业银行等四大国有商业银行共撤并3.1万个县及县以下机构，导致大部分农村地区出现金融机构单一化、金融市场日益垄断化的局面。农业发展银行功能单一，农村政策金融功能不健全，退化为“粮食银行”;农村信用社不良资产比例很高；邮政储蓄只吸收存款，不提供贷款；农业保险不到位，贷款风险集中于金融机构，政府对农业保险的支持主要表现在免除营业税。2.非正规金融功能受到限制民间借贷作用巨大，但没有获得应有地位，现在多处于地下状态，潜在的金融风险较大，政府不能有效监管，打压多于引导，因而制约了民间金融的作用。小额信贷机构资金来源有限，机构可持续性差。目前我国金融监管部门对NGO发起成立的小额信贷机构采取既不肯定又不否定的态度。这些机构只能依靠募集的捐赠资金运作，又不能纳入正规金融的资金融入和调剂体系，从而极大限制了其信贷供给的能力，影响了其功能的发挥。3.农村资金分流严重，支农资金严重不足我国目前农村金融机构的设置及其功能定位导致农村资金大量流出农村。国有商业银行农村网点基本只吸收存款，很少放贷。邮政储蓄吸收存款，只存不贷，吸纳的资金全部存在人民银行，实际等于把农村资金抽到了北京。部分地区信用社出于自身财务可持续发展的考虑，通过转存中央银行、购买国债和金融债券等方式，将资金抽离农业和农村。20世纪90年代后期起，每年约有2,000亿元流出农村。4.信贷补贴已经被广泛地用于扶贫小额信贷的目标是让贫困的农村家庭能够达到获得金融机构服务的收入水平，解决贫困农户的“贷款难”问题。目前，我国小额信贷的主体是农村信用社开设的农户小额信用贷款业务，是指农村信用社基于农户的信誉，在核定的额度和期限内向农户发放的不许抵押、担保的贷款。2002年中央明确要求全面推行农户小额信贷服务以来，一定程度上缓解了农户贷款难的问题，但仍无法满足广大农户的资金需求。至2006年10月，覆盖面只占全部农户的27.3%。在项目实施过程中，补贴性扶贫排斥了市场性金融，导致了信贷矛盾的恶化，越是贫困的地区，金融服务的发展越是缓慢。5.信贷约束，缺乏支持有效的农村金融体系所必需的基础条件正式的贷款通常都需要抵押，农民难以满足这些抵押要求。农民拥有的最大资产是土地，但是却没有土地的所有权。目前我国农村缺乏针对小农户和中小企业的信贷担保机构以及抵押替代机制、信用评分工具等的缺乏，大大限制了农村金融机构的作用发挥。在越南，土地使用权证可以用于获得抵押贷款，因此，土地使用权证在推出后，农民获得的贷款数量大幅增加。我国土地使用权的交易制度才刚刚起步。十七届三中全会后公布的《决定》中提出，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全农村土地承包经营权市场，按照依法资源有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。三、政策建议在经济和产业化较好地区的农村，可以通过多种形式（企业内部资本市场、信用社经常行贷款和非正规金融）、多层次（抵押贷款、信用贷款、五户联保、保证贷款）的金融供给渠道解决各类产业