黎民公共管理学3讲公共管理的主体

1第三讲公共管理的主体学习要点：·公共组织与非公共组织的区别·公共组织的基本结构·公共组织的类型和作用·公共组织领导者的领导方式·公共组织的变革第一节公共管理的主体（1）：组织一、公共组织的概念（一）组织所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。（二）公共组织公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。（三）公共组织的基本要素与其它社会组织一样，构成公共组织的要素有物质要素和精神要素两大类。1．物质要素（1）人员。（2）经费。（3）物资设备2．精神要素（1）目标。（2）责权结构。（3）人际关系。二、公共组织的性质（一）公共组织与非公共组织的区别1．活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务。公共组织则以实现公共利益为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全国社会成员的整体利益。2．为社会所提供的服务不同。非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。公共组织则为社会提供公共产品。3．管理对象不同。非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。4．活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织则以国家强制权力为活2动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。（二）公共组织的性质1．社会性。2．权威性。3．法制性。4．系统性。5．主动性。三、公共组织的结构（一）公共组织的纵向结构图3-1层级领导关系公共组织纵向结构分工的职责分配关系是：最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，最高层次的公共组织，是一个开放的、面向社会的公共组织。中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。中层公共组织为半封闭半开放系统。基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。公共组织纵向结构形成的公共组织层级制，在公共组织运行中有其优缺点。优点：（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；（2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；（3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。缺点：（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；（2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；（3）容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制。（二）公共组织的横向结构1.按业务性质分工按业务性质分工，是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不同的单位。优点：（1）符合分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，以提高管理效率。（2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理，使公共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。（3）体现事权一致的原则，便于协调。决策层协调指挥层协调指挥层协调指挥层协调指挥层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层3缺点：（1）业务事权过于集中，容易形成条条分割，利于不同业务性质工作之间的合作、协调。（2）分工过细，易造成部门林立。（3）有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，易产生组织冲突。2.按管理程序分工按管理程序分工，是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等，。优点：（1）注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识；（2）由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力；（3）使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。缺点：（1）工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；（2）在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。3.按管理对象分工按管理对象分工是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。优点：（1）根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。（2）群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督缺点：（1）随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约。（2）容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。（3）容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益。（4）按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。（三）公共组织的主要结构形式1.直线制。2.职能制。3.直线职能制。4.矩阵制。第二节公共组织的类型与作用一、政府（一）政府的概念在国际法意义上，政府是主权国家的要件之一，它指的是某一国家或地区的合法代表者，它是主权国家的代理者。国家必须具备四个条件：一是必须有人民；二是必须有定居的土地，流浪的民族不是国家；三是必4须有一个政府，有一个或更多的人来代表人民，并且按照本国的法律进行统治。一个无政府状态的社会不是一个国家。四是必须有一个主权的政府。主权是最高权威，即一个独立于世界上任何其他权威之外的权威。政治学中的政府，是统治集团借以实现其统治意志的政治统治机关。政府是国家实体的一部分，是政治组织的核心组成部分。在行政学意义上，政府则专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。社会学一般将政府视为社会组织的一种，它与一般的社会组织如家庭相比，具有较强的政治性。综上所述，政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。政府的概念有广义和狭义之分。广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括国家的立法、司法与行政机关。其中立法机关负责制定法律，行政机关负责执行法律，司法机关负责运用法律审判案件。狭义的政府仅仅是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。这里所研究的对象主要就是狭义的政府。（二）政府的主要类型现代国家的政府有三种主要形式：1.总统制政府总统制是以总统为政府首脑的一种政权组织形式，国家的行政权力集于总统一身，总统既是国家元首，又是国家行政机关首脑。实行总统制的国家，其政府机关较彻底地采用了三权分立原则。其中，总统是国家机构中的主要部分，由选举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代表。2．内阁制政府这是一种在形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责的政府体制。在内阁制国家中，国家元首不负实际责任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政实权。3．委员会制政府委员会制，或称合议制政府的职权不是由一个行政首长行使，而是由一个委员会集体行使。二、非营利组织（一）非营利组织的概念与非营利性组织的有关定义很多，如“非政府组织”、“第三部门”、“独立部门”、“慈善组织”、“志愿者组织”、“公民社会组织”、“民间组织”、“免税组织”等等。沃尔夫（Wolf）则认为，非营利组织具有五个特征：一是有服务大众的宗旨；二是有不以营利为目的的组织结构；三是有一个不致令任何个人利己营私的管理制度；四是本身具有合法免税地位；五是具有可提供捐赠人减免税的合法地位。凡符合这五个特征的组织一般被认为是非营利组织。我们认为，非营利组织是指不以营利为目的，而是服务社会公众的非官方性公共组织。（二）非营利组织的主要类型从国际上通行的标准来看，非营利组织的具体分类如下：宗教性组织。包括教会、教会的联合组织、协会，福音传道运动。社会性组织。包括奉献俱乐部、友爱团体。文化性组织。包括美术馆、博物馆、交响乐团、歌剧团、美术联盟、动物园。学术性组织。包括私立学校、私立大学、研究机构。5保护性组织。包括同行业者联合会、工会。政治性组织。包括政党、政治后援集团。慈善性组织。包括私立福利团体、私立财团、慈善医院、老人院、看护中心。社会运动组织。包括和平运动集团、家族计划推进组织、环境保护组织、人权运动组织、消费者运动组织、女权运动组织，犯罪扑灭运动组织。根据中国的具体国情，参照国际惯例，可以从管理体制和功能两个角度对我国的非营利组织进行具体分析。一方面，按照管理体制，可划分为公办的非营利组织与民办的非营利组织。公办的非营利组织是指由政府主办的、不以营利为目的、而是以推进社会公益事业为宗旨的社会组织。从层次角度而言，还可分为中央、地方以及基层政府主办的非营利组织。在某种意义上，政府也属于广义的非营利组织。民办的非营利组织是指由民间主办的、不以营利为目的、旨在推进社会公益事业的组织机构。民办的非营利组织主要可分为以下类型：慈善机构。如中华慈善总会、各种慈善会、慈善基金会。社会福利机构。如民间兴办的老年福利院、养老院、护理院、老年公寓、医疗康复中心、文化体育设施、孤儿院、儿童健康娱乐中心。文化教育事业。如各类民办大学、职业技术学院、中专、中学、小学、幼儿园，等等。财团（基金会）机构。这是通过接受中央、地方政府的财政援助或者个人委托的专项基金，而成立的财团（基金会），主要集中在科学研究、文化、教育、社会福利等领域。如国家自然科学基金委员会、国家哲学社会科学基金委员会、中华环境保护基金会、中国经济改革研究基金会，等等。群众团体。这是由群众自愿组合而成立的各种团体，如同学会、老乡会、动物保护协会、球迷协会，等等。三、公共组织的作用（一）公共组织是公共管理的主体（二）公共组织是公共管理活动的基本支点（三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量第三节公共管理的主体（2）：个人一、公共组织中的领导者（一）领导与领导者“领导”一词有两种含义：一是指领导活动，即指挥、带领、引导、鼓励和影响下属为实现组织目标而努力的过程；二是指领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色并实施领导过程的个人或集团。理解领导的含义必须把握三点：（1）领导必须有领导者与被领导者，否则就不成其为领导。（2）领导者拥有影响被领导者的能力或力量。这些能力或力量包括由组织赋予领导者的职位与权力，也包括领导者个人所具有的品德、才能、知识和感情等非权力的影响力。（3）领导的目的是通过被领导者达到组织的目标。概括地讲，领导是指挥、引导和影响被领导者为实现某种特定目标而努力的各种活动过程。6领导者的影响力可以分为两种：1.权力性影响力。这是由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的，其特点是对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理和行为表