我国有线电视法规中法律秩序的价值追求

我国有线电视法规中法律秩序的价值追求摘要：秩序被视为法律的基本追求，法律秩序的价值内涵表现为多层级性。我国有线电视法规的法律秩序价值追求是单一的。而今有线电视的发展出现了许多新情况、新问题，法规制度在建构秩序时需要有新的突破。本文通过对有线电视法规制度发展的梳理和比较后提出：追求政治秩序、保护公民利益、保障经济竞争是有线电视法的立法宗旨。本文着重强调竞争秩序的重要性。一社会秩序是人类社会生存与发展的基本条件。社会秩序与规则具有内在的因果关系，没有规则，就没有社会的秩序。“社会规则是社会秩序的内核。”[1]“在社会发展某个很早的阶段，产生了这样的需要：把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件。这个规则首先表现为习惯，后来便成了法律。”[2]自从国家出现以后，主要的社会规则就是法律。古今中外学者认为，法律与秩序是密切相关的，秩序被视为法律的基本追求。如，“法律(和礼俗)就是某种秩序。”[3]“与法律相伴随的基本价值，便是社会秩序。”[4]“如果在一个国家的司法中，甚至连最低限度的有序常规性都没有，那么人们就可以认为这个国家没有‘法律’。”[5]“一种法律或法律制度可能并不追求所有的法价值，但它却不能不追求秩序。”[6]西方学者对法律秩序的运用有两类：一是以凯尔森为代表，把法律循序看作法律制度本身。二是以庞德为代表，认为法律秩序是在社会中实现的与法律有关的秩序。我国学者吕世伦等认为：循序是法律的基本要素和基本特征，“体现于静态的规则体系和结构上，也体现于它的运行过程之中，还体现于它的运行结果里”。[7]人类法制现代化的历史就是法律价值现代化的历史。例如在西方，人们把社会秩序的价值抽象为平等、权利、公平等理念，并体现于法律制度之中。“研究法律秩序的价值内涵的真正意义在于促进法律的实现，建立有利于社会自身运行和发展的法律秩序。这不仅是法律秩序的价值所在，而且也是法制现代化的真正内涵。”[8]秩序有五种规定性：限制性、相互性、可预知性、一致性和稳定性。据此，法律秩序的价值包括，一、人们安居乐业的政治秩序和谋求发展的经济秩序。前者表现为特定的意识形态性，后者通过导向性规范和制裁性规范来使行为主体规则化。二、社会主体行为的稳定性和连续性要求，法律必须建立和维护公民的权利、义务秩序。二不同于其他的电子媒介，有线电视的发展有着自己独特之处。1964年，由于要在北京饭店召开国际会议，中央广播事业局电视服务部设计、安装了我国第一套共用天线电视实验系统，我国的有线电视由此拉开了序幕，发展至今已有40年的历史。在这并不太长的历史进程中，相关的法规制度得到相应发展，并在其发展过程中对有线电视起到了重大的促进作用。关于中国有线电视史的分期有多种观点，因为本文旨在分析有线电视法规制度，因而将有线电视发展大致分为以下三个阶段：第一阶段：1964年至1990年。有线电视从无到有，经历了共用天线阶段和网络发展阶段(或称闭路电视阶段)。第二阶段：1990年至1998年。1990年11月2日《有线电视管理暂行办法》出台，1994年2月3日颁布《有线电视管理规定》，有线电视进入法制规范的发展轨道。第三阶段：1999年至今。1999年，国务院办公厅转发了信息产业部和国家广电总局《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》(简称“82号文件”)，实现了台网分离，有线电视网络资源进入市场(产业化)，此后，数字电视开始起步，原有法规制度亟需调整。三不论是共用天线阶段，还是网络发展阶段，我国的有线电视从诞生之日起就在中共中央的直接领导之下，和无线广播、电视一样，其事业性质十分明确，无论其节目内容还是网络资源，都由国家所有并管理，其管理机构是中央广播事业局。从整个社会环境来看，在第一阶段，我国经历了从大跃进、文化大革命到十一届三中全会、社会主义建设新时期的转变，可以说这是一段动荡的年代，在此形势下宣传是极为重要的，政府必须借助媒介对社会的发展、人们的认识进行引导。而有线电视因其技术上的特点，在统一宣传、加强控制上有着独特的优势，文化大革命期间农村有线广播的急剧发展就是很好的例子，革命委员会投入大量的资金建设农村有线广播，为的就是对这些无线不到的地区实行控制。到十一届三中全会后，及时纠正引导人们的认识，集中力量进行经济建设又需要宣传的保证。因而在这个阶段，有线电视只是无线电视的延伸、补充和发展，即扩大无线电视的覆盖面，改善无线电视的收视质量，帮助无线电视完成宣传功能。有线电视还只是无线电视的附庸，可以说其自身发展的矛盾尚未展露。也正是这一点决定了其管理方式仅为行政方式，还没有进入法制阶段。1990年11月2日，国务院批准了《有线电视管理暂行办法》。艾知生部长在11月16日签署了广播电影电视部1990年第2号令，予以发布施行。这标志着我国有线电视事业走上了有章可循、有法可依的轨道。为了保证《有线电视管理暂行办法》的贯彻执行，广播电影电视部还先后出台了一系列关于有线电视的行政法规和技术规划、标准，如《有线电视管理暂行办法实施细则》、《有线电视系统技术维护运行管理暂行规定》等。1994年2月3日，广播电影电视部发布了《有线电视管理规定》，它与《有线电视管理暂行办法》最大之不同在于废除了有线电视站的设立，并将有线电视台分为行政区域性有线电视台和非行政区域性有线电视台。我国有线电视有了由行政法规和部门规章等组成的法律体系的管理。有了法规制度的规范，我国的有线电视发展喜人。截至1995年底，全国经广播电视行政管理部门同意建立的有线电视台已有1200座，有线电视用户达3000多万。[9]有线电视台的审批，有线电视节目的管理，有线电视与无线电视的关系等等问题都有章可循，这也充分体现出国家对有线电视的重视。在这一阶段的分析中，我们仍以中美两国情况作比较，来看看我国有线电视法规制度的特点。美国的有线电视法主要有1992年《有线电视消费者保护和竞争法》和1996年《美国联邦通信法》第六章。我们首先列表对比两国有线电视的管理情况。表一中美有线电视管理情况比较从此表中可以看出，两国的有线电视在制度、管理体制和营运批准单位上是相似的，但是在跨媒介经营、收视费、装机费、节目控制和盈利模式上却存在差异。前面我们已经分析了两国的有线电视在产生之初就由于国家对其的界定不同而有着性质上的根本差异，而国家的界定与国家的体制是分不开的，不同国家的管理自然是不同的。博登海默认为不能根据任何单一的、绝对的因素或原因去解释法律制度，若干社会的、经济的、心理的、历史的和文化的因素以及若干价值判断影响着和决定着立法和司法。橘生淮南则为橘，橘生淮北而为枳，身在淮南不知有枳时往往忽略自身生长之环境，比较之后方才知其所以然。法律追求秩序，秩序从根本上讲是一种有序性，对于某一事物存在和发展的管理亦旨在实现秩序，即使得造成无序冲突的各方达到均衡。中美两国在不同的环境下，所追求的秩序也有所不同。我国《有线电视管理规定》所述之立法宗旨为：“为了加强对有线电视的管理，促进社会主义物质文明和精神文明建设。”这个宗旨是不明确的，是笼统的，乃至包罗万象的。而在美国，《联邦通信法》是针对电信和广播电视媒介的私营部分制定的，因而其管理的是有线电视的私有部分，立法宗旨是促进竞争，保证公平;而《有线电视消费者保护和竞争法》则旨在保障消费者的权益，协调同地面电视的关系，更多地从公益性上考虑其宗旨。可见，美国有线电视的产业属性是十分明显的，但它走的是一条市场化和政府调节结合的路子。下面我们从两个方面来分析两者的不同：第一，频道的使用规则不同。《美国联邦通信法》第六章第二部分对此做了详细的规定，特许权管理机构在授予特许权时必须指定两种频道的使用和容量，即对公共、教育和政府频道与商用频道的分配必须合理。第一种频道是为了保证有线电视的社会公器的作用，即它的公益性质;第二种频道-商用频道，是“供与有线电视运营商无关联的自然人或法人使用”，“目的是促进多渠道视频节目的竞争，确保随着有线电视系统的发展，为公众提供最多样化的信息源”，根据经营的规模不同所指定的容量也不同。对于合格的少数民族节目源、本地商业电视台信号、低功率电视台、非商业教育电视台的有线传输都作了明确的规定，包括是否允许收费等。而《有线电视消费者保护和竞争法》中有关于“强制载播”的条款，对于商业电视台规定了一定规模的有线电视系统必须载播所有本地地面电视台，只有达到一定数量后才有选择载播其他电视台的权利;对于非商业性电视台则规定少于12个频道的有线系统必须载播至少一个合格的非商业电视台。另外，有线订户还可以依据此法进行投诉，比如就节目基本层(公共、教育、政府节目)所应包含的内容进行投诉。在这里，有线电视是产业，因为其按照市场规律运作，那么恶性竞争和垄断都很有可能发生，所以要从法律上加以保护。而同时有线电视也是媒介，所以法律保障的竞争不仅仅是商业上的竞争，更是要保障文化上的多元竞争，防止垄断，因为这种垄断对于信息多元和言论自由是致命的，所以法律必须保证政府的声音、地方的声音、商业的声音、教育的声音等等。这里实现的就是一种公益性与竞争间的均衡。我国的情况不同。根据《有线电视管理规定》，我国的有线电视台由政府或机关、部队、团体、企业事业单位设立，个人不得申请设立有线电视台，且不得与境外机构或个人合资、合股设立有线电视台和建设、经营有线电视网。在频道的安排上，只规定“有线电视台必须安排专用频道完整地直接传送中央电视台、省级电视台和当地电视台的电视节目以及国家教委办的电视教学节目”。有线电视台自办的节目包括“自制的电视节目、购买或交换的影视剧和录像制品、购买或交换的其他专题、文艺节目”。从这里可以看出，从制作源头上讲，有线电视中播出的节目，不论是自办的还是载播的都在政府的掌控之下，因为无线台是国家办的，私营台不存在，境外台不能进入，制播分离还未实现，同时节目还必须事前审查。也就是说，虽然能收看到更多的频道，但声音还是相对单一的，信息在很大程度上还是重复的。所以有线电视法规建立的是主流意识形态下的秩序，它牢牢地控制着方向，并没有考虑和保证竞争。第二，收费管理不同。美国《联邦通信法》第623条对收费管理有详细的规定，拥有制定通过有线电视系统为有线电视订户提供有线电视服务或其他通信服务的收费标准权利的是特许权管理机构，而联邦政府机构或州不可以规定有线电视服务的收费标准，除非另有规定。并且如果联邦通信委员会发现有线电视系统面临有效竞争，则该委员会、州或特许权管理机构都不得根据此条规定对有线电视服务的收费标准作任何规定。所谓的有效竞争是指当有线电视系统运营商的经营达到了一定规模(有明确条文规定);而对于没有达到这一规模的运营商，特许权管理机构制定的收费标准是有利于他们在市场中的生存的。并且《1996年联邦通信改革法》规定，从1999年起取消对有线电视额外付费层等其他层订户收费标准的管理。由此可以看出美国有线电视提供的服务的商品性质是很明显的，其价格很大程度上是由市场来决定，管理机构只在宏观上加以管理。同时，《有线电视消费者保护和竞争法》则从保障公众，即消费者的视听权益的角度设立了条款，消费者可依此进行投诉。有线电视的收费主要包括初装费、网络维护费、节目费和其他合法费用。美国有线电视收取的主要是节目费，其中基本业务每月19美元左右，其他专业频道(可自由选择)平均每户每月消费30美元左右。[10]从这里可以看出，有线电视经营者和订户之间是一种民事关系，各方的权利和义务均由法律明确规定。而这种关系的背后隐含的是一种直接的满足和使用的关系，它更多地受需求的影响，即言论自由和信息多元的需求。我国的《有线电视管理规定》在附则中指出：“收取的设计费、安装费、验收测试费、建设费和收视维护费，其标准由省级广播电视行政管理部门商同级物价行政管理部门制定。”可见，我国的有线电视收取的主要是安装费和维护费，而不是节目费，也就是说用户是免费受视节目的，并且我国的有线电视收费基本上是世界各国最低的，90年代初每户收取安装费80到120元，到90年代后期也仅收取300元左右的安装费，每月10元