农地制度与农村社会保障方法

农地制度与农村社会保障在广大的中国农村，几乎还没有一个有效的社会保障制度。就大多数村庄而言，仅有的社会保障是以农村“三提五统”收费为基础的“五保户”制度和低级的医疗保障制度。除少数发达地区外，一般的农村地区根本就不存在养老保险，更不用说失业保险了。以现金支付为基础的社会保险之所以无法大面积地在全国推广的根本原因在于中国农村目前很低的现金收入水平。在1997年，农村居民人均收入为2000元左右，其中66%用于食品、衣着和住房之类的生活必需支出(SSB，1998)。因此，要想在短期内建立起一种以个人付费为基础的社会保障制度是不现实的。另一方面，对于一项涵盖中国8亿农村人口的社会保障计划，要政府来承担其全部或部分费用是一件不可能的事情。在这篇文章里，我要论述的是，中国目前以均分土地为特征的平均主义农地制度在为农村人口提供社会保障方面，不失为对现金型社会保障的一种有效替代。这种农地制度以土地集体所有为法律基础，以家庭土地占有和耕种为实现形式。在土地分配方面，它采取平均主义的原则，一个家庭所拥有的土地量随其人口的增减而变化，以使全村每个人所拥有的土地量大体相等。这样的一种农地制度既不是完全的集体所有制，也不是完全的私有制。在一定程度上，它意味着生产效率的损失，因为平均主义原则要求间歇性地调整农户间的土地分配，引起土地占有的不稳定性，从而降低农户对土地进行长期投资的动力。但是，这种平均主义的农地制度具有一种内在的社会保障机制。在本文里，和现金型社会保障制度相对应，我将把这种机制称为土地型社会保障制度。这种制度的正面作用可能足以抵消平均主义农地制度在生产效率方面的损失。其主要表现如下。首先，土地是一种“廉价的”生产资料，即使与受训练极少的劳动力组合在一起，也能够为劳动者提供足够的食品。因此，一个建立在平均主义农地制度之上的社会保障制度，加上家庭储蓄等其它手段，可以有效地保护农民免受不利收入冲击的影响，这对那些家庭贫困或没有能力挣取非农收入的人来说尤其重要。其次，土地本身是一种财富，这对老年人来说更显得重要，因为一旦丧失了劳动能力，他们可以通过出租土地获得必要的收入。因此，土地均分可以作为一种有效的养老保险工具。第三，不论是在最近的人民公社时期，还是在更早的历史上，土地一直为村民提供基本生计和公共物品，这也证明了土地作为社会保障基础的有效性。第四，最近20年的事实表明，平均主义的土地制度是多数村庄自己的选择。均分土地要付出生产效率方面的代价，农民仍然选择这样的一种土地制度正说明它必定为他们带来一定的好处。许多学者认为，最大的好处就在于均分土地具有收入保险功能;而经验研究也证明了这一点。第五，土地是一种廉价的生产资料，但是，如果一个家庭不仅要求温饱，而且还想过得更好一些，它就必须要有非农收入。土地型社会保障制度能够以较低的成本，解决当前中国农村存在的一个问题，即在保障农民的基本生活的同时，提高农民挣取现金收入的积极性。第六，平均分配土地对长期劳动力流动可能有正面的作用，因为它一方面降低了农村劳动力在城市就业的索取工资，另一方面使得土地对劳动力外出就业的财富效应和替代效应达到了一种平衡，从而可能提高农村地区整体的劳动力迁移率。最后，尽管平均主义的土地制度可能阻碍了对土地的长期投入，从而导致动态效率的损失，但是，迄今为止的研究表明这些损失相对而言并不大，并很可能被这种制度的社会保障功能和对劳动力流动的促进作用所抵消。在本文中，我将对这些论点加以扩展。在第一节里，我将援引理论和历史的资料证明，在中国这样的人口稠密的乡村经济中，土地可以成为收入和养老保障的有效基础。在第二节里，我将探讨当前的平均主义农地制度对于长期的农村劳动力转移的影响。在第三节里，我将讨论以土地为基础的社会保障制度的成本问题。在最后的第四节里，我将简要讨论一下这种社会保障制度的实施问题，同时对本文做一小结。一、土地分配作为村庄收入保障的手段社会保障的首要目的是为穷人提供保障，原因在于穷人无力靠自我的积累获得保障所需的资金，并且容易遭受不利冲击的影响。土地是一种“廉价”的生产投入，在土地上生产食物要求的其它互补要素很少，少到只要一个受过有限训练的劳动力就足够了。这样一来，土地作为一种保障手段对穷人更为重要，因为他们通常没有足够的收入去购买现金保险，也没有足够的人力资本从事其他非农工作。穷人拥有了一定量的土地，至少可以为自己生产足够的食物。而且，土地本身作为一种资产，可以通过土地市场带来收入。就算是那些丧失劳动能力的人，尤其是老人，也可以靠出租土地获取足够的租金(通常是实物形式)以维持基本生活。可见，土地可以作为农村失业和养老保障的基础。这为中国利用土地分配来实现集体保障提供了有力的理论依据。在历史上，一般的村庄都保留一定量的公地，用其收入来提供公共品服务，同时，为那些遭受不利打击的人提供救济。在集体化时期，普遍实行的是按需分配而非按劳分配。由于集体的多数收入来源于土地，按需分配就相当于土地集体所有权之上的集体保障制度。80年代早期，人民公社解体，平均主义依然存在于村庄的土地分配过程中，收入保障还是主要的指导原则。下面我将回顾这三个时期土地的保障作用。历史上，中国的村庄和宗族保留有公地以提供公共品和救济遭受重大灾害的穷人。公地包括祖田、学田、会田和义田等。在本世纪上半叶，全国的公地数量很大，尤以南方为甚。根据1950年对南方一些省份所作的调查，公地占全部土地的百分比分别是：广东33%、福建29.4%、浙江16.4%、广西和湖南15-20%、江西15%、湖北10%、上海9.9%、安徽4.2%、苏南5.9%、苏北1.9%(郭，1993;第54页)。公地的用途不一，其中义田是专门救济贫困家庭的。根据30年代末民国政府土地委员会对12个省份所做的调查，每个县平均有4000亩以上的义田(程，1994;第42页)。在当时的中国农村，保留公地与集体生存的传统村庄伦理一致。这在当今中国农村同样具有重要意义。1954年土地改革一结束，共产党便着手推行集体化，人民公社制度很快就在1958年确立了。人民公社制度因为缺乏效率而受到了各方面的批评，但对它的运作的试证研究却不多见。张乐天(1998)的研究是一个例外。他对自己家乡的一个生产大队进行了系统的微观研究，为我们分析人民公社的收入分配提供了详细的资料。众所周知，人民公社时期的工分制意在根据每个人的工作成绩来分配收入。然而，张乐天的研究表明，工分制并不是收入分配的主导方式。多数必需品是按照需要而不是工分来分配的;最明显的是，粮食是严格按照家庭人口分配的。在张乐天所研究的大队，90%的薪柴和77%的食用油是按家庭人口分配的。此外，搞家庭副业所需的生产投入也是按家庭来分配的。工分制的目的是为了在年底分配现金收入。然而，这种分配体系因为三个方面的原因而失色。其一，大队有时按家庭分配小额的现金收入。其二，农民可以向大队借钱，但没有严格规定这些钱必须还。这种借贷在年终分配时通常被记作“已分现金”。因此，队长必须控制家庭借款，其标准通常是借款者是否确实需要这笔钱。其三，村里总有一些家庭凭工分挣得的收入不够买粮食和偿还借款。在年终分红时，他们可以照样领取配额内的粮食，并以继续向集体借钱的方式弥补亏空。上述事实表明，集体分配制度有一种内在机制，这种机制为村民提供基本生活保障。难怪当时流传一种说法：“粮食靠集体，钞票靠自己。”(张乐天，1998;第368页)改革期间，土地的法律所有权从国家转移到了村集体手中，但农业生产活动是由单个农户来组织的;同时，农户也成为土地的剩余索取者。中央政府对这种新型的农地制度是认可的;至于它的具体实现形式，则留给村集体去决定。细节之一就是土地分配方式。在改革的初期，多数村庄是按人口、或同时按人口和劳动力平均分配土地。土地归集体所有带来了一个问题：土地分配应不应该随人口变动进行调整?村集体对此有决定权。根据一项对4省80个村庄的调查，在1983年到1993年间的10年中，有一半的村庄对土地分配至少调整过一次，另一半村庄从未作过调整(Liu，CarterandYao，1998)。为什么会有这种差异呢?调整土地会导致单个农户地权的不稳定，并在一定程度上造成动态效率的损失(详见第三节)。大部分村庄进行过土地调整这一现象表明，这种调整至少对部分村民是有利的。Turner，BrandtandRozelle(1998)认为，土地调整对村庄的(静态)效率有利。他们把对农地制度的选择看成是村干部最大化村庄生产剩余总和的结果。在不存在土地租赁市场的情况下，调整土地分配可以达到使农户的土地边际产出相等的目的，从而改进资源配置效率。按照他们的理论，越是人口增长得快、非农就业机会越多的村庄，就越应该多调几次地。但是，这一推断与日常的观测相矛盾，而且Turner等人自己的经济计量检验结果也否定了这一推断。其原因在于，他们的理论假设有问题。到目前为止，土地租赁是受到中央肯定的，上述对4省的调查也表明，各个村庄对土地租赁的限制是很少的。因此，需要回答的问题是，为什么有些村子选择了行政调整，有些村子却选择了市场调整。将市场调整排除在农民的选择之外是Turner等人得出与实际观察相反的结论的根源。Kung(1994)和Dong(1996)试图用各种市场失灵(其中以缺乏收入保险最为突出)的存在来解释土地调整的合理性。但是，全国范围内为什么存在巨大的地区差异?他们对此并没有做出回答。Yao(1999)发展了他们的理论，建立了理论模型并进行了经济计量分析。他认为，调地的好处在于为穷人提供收入保障。在他的模型中，村民面临一个温饱线的硬约束，低于温饱线，日子就过不下去。调地的原动力正是基于这样的考虑。但是，并不是所有的村民都希望调地;很明显，土地占有量高于平均水平的农户就不希望调地。因此，要想使调地成为可能，必须有一个的集体加总机制。Yao(1999)假定村集体在决定是否调地时采用一个功利主义的社会福利函数。他的模型的结果显示，一个村子的财富越多、非农就业机会越多，调地的次数就会越少。这是因为，财富只有收入效应，它降低人们想通过多要土地以降低掉到温饱线以下的风险的动机;非农就业机会则同时具有收入效应和替代效应，两者都能降低人们对土地的需求。有趣的是村庄的土地禀赋。Yao证明农地的私有化与该村的土地禀赋不存在线性关系;，相反，两者之间存在倒“U”字型的关系。这样的结论是可以理解的，当土地禀赋较少时，调地并不能提供足够的额外保障;而当土地禀赋很多时，由于不存在生活水平掉到温饱线以下的可能性，调地与收入保障就没有多大关系了。Yao对76个村子两个时期的数据进行了经济计量分析，结果有力地证实了他的理论推断。总之，不论是在历史上、集体化时期还是现在，中国的村庄都选择了土地分配作为抵御收入风险的集体保险手段。但是，强调土地分配丝毫也没有削弱其它保障手段重要性的意思。尽管土地是收入保障(如失业和养老)的一种有效手段，但仅有这一种手段还不足以应付如疾病和重大自然灾害这样需要现金支付才能抗拒的风险。这样一来，其他保障手段就显得重要了。手段之一是家庭的金融资产储蓄和粮食储备。加上土地，家庭储蓄可以帮助农户度过多数自然灾害。另一种手段是合作医疗。在集体化时期，中国拥有一个全面的(尽管只处在起步水平)农村合作医疗体系，涵盖了农村的几乎每一个人。不幸的是，这个体系随着生产责任制的确立而遭到不同程度的破坏。尽管名义上的乡镇范围内的医疗保障计划依然存在，农户还为此交钱，但是，绝大多数情况下，农民生病还得自己掏腰包。与城里的工人相比，这种待遇很不公平。然而，解决问题的办法不在于让国家包起来，而在于建立一个真正意义上的合作医疗制度。二、土地分配与劳动力转移平均分配土地不仅是集体收入保障的手段，同时也能达到失业保险的目的。据估算，中国农村的隐性失业人口有1亿之多。尽管对失业的人数仍有争议，但有一点是可以肯定，那就是中国农村存在大量失业。这样庞大的失业人口之所以没有引起大的社会动荡，主要是因为土地充当了蓄水池的角色，吸纳了大部分的剩余劳动力。然而，平均分配土地的功能并非仅在于此。事实上，如果土地的作用仅仅是充当剩