农民工养老保障之预期与模式选择

[摘要]农民工预期养老主要由经济、精神和生活料理养老组成。我国农民工群体以其人口规模大、执业风险系数高、务工收入低、传统保障功能丧失和现有保障制度难以覆盖为诉求，彰显了建立养老保障之必要。农民工未来养老选择，应在传统家庭、土地养老的基础上，推行社会保险、商业保险养老和自愿合住、公寓居养等养老保障模式。Abstract：Thepensionanticipationformigrantworkersiscomposedofeconomic，spiritualandlifetendance.It’snecessaryforustoestablishpensionsystemforChina'smigrantworkersduetotheirlargepopulationsize，highriskpracticingfactors，lowincome，lackoftraditionalsupportfunctionsandsocialsecuritysystem.Thusitisnecessarytosetuppensionsupportsystem.Thefuturepensionselectionofmigrantworkers，basedontraditionalfamilypensionandlandpension，shouldbebuiltonsuchprotectionmodesassocialinsurance，commercialinsurance，voluntarychummageandapartmentshabitatraisingandsoon.根据农民工进入老年期的社会生存发展特征、体能变化与余命生活需要，其预期养老主要由经济、医疗照顾、精神和生活料理养老等构成。经济养老主要包括衣、食、住、行和失去生活自理能力后日常生活料理照顾的物资支出。医疗照顾主要指为农民工年老后提供的医疗保险、日常保健、疾病诊治以及医疗护理服务等。精神养老主要解决农民工年老后的老有所乐、精神有所寄托的心理支持。生活料理养老主要针对失去生活自理能力或不愿意自理老人的余命生存提供的养老保障措施。然而，随着我国市场化、城市化、工业化发展进程的加快和人口生产结构的变化，出现了进城农民工规模与中国城市人口生产倒金字塔发展态势狭路相逢、论文发表农村老年人口比例上升与劳动年龄人口比例下降并存[1]的趋势，农民工的未来养老保障问题浮出水面。因为养老保障的制度特征是事先预期积累，需要十几年乃至几十年积累周期。无论农民工在退出劳动领域后回到农村还是滞留城市安度余命，为需求各异的第一、二、三代农民工设计养老保障与照顾措施，是当前中国政府与社会要思考的问题。它关系到未来中国农村家庭乃至农村社会的稳定与和谐。1农民工养老保障的现状分析1.1养老保障受养人口规模不断扩大在市场化、城镇化深入发展的背景下，我国已形成了人口基数大，未来受养人口多的农民工群体，其规模在两亿人以上[2]。很多地方的第二、第三代农民工都撂荒进城经商或从工，根本不愿意也不会耕种土地，贫困农村地区更为严重。他们中的大多数可能一直是城市中的低收入或弱势群体。加上我国城市人口生产倒金字塔状况的逐渐形成，使受养人口大大超过供养人口。对于这样偌大的农民工储量，在家庭养老保障功能弱化，土地和集体养老保障缺失的情况下，完全由政府或本来就收入低下的农民工自己承担养老保障支出是力所不及的。如若不及时建立农民工养老社会保障，若干年后将带来极大的社会赡养负担，形成社会不稳定因素。1.2较低的务工收入难以为预期养老积累养老积累有经济的周期性要求。一般靠劳动者在劳动年龄内的个人储蓄积累，或购买商业保险或退出劳动领域后的子女提供，或政府为农民工养老保障负责来实现。然而，当今中国的农民工无力也没有意识为自己进行养老保障积累。只要居住在我国的欠发达和不发达农村地区，由于其经济不发达和自身文化、劳动技能等素质较低，转移出去后只能从事一些脏、累、苦、毒、害等技术含量低、报酬少[3]且城里人不愿干的工作。这些工作增加了他们罹患职业病或遭遇职业伤亡风险的因子，进而增加了他们对即期的医疗支出而降低了对预期养老的积累。比如，我国的第一代农民工，正好是我国人口生产的多子女人群，正赶上我国子女教育、医疗乃至住房消费的高支出时期，其劳动年龄内的务工收入全部用于子女教育、医疗与住房等支出，个人储蓄积累养老未能提上日程。他们的子女(第二、三代农民工)正在经历和将继续经受我国劳动力总体供大于求的就业压力期10-15年左右，严酷的社会竞争和廉价的劳动所得使他们也难以为老人提供养老积累。据报道，我国农民工收入主要集中在500至800元之间。其中，每月收入在300元以下的占3.58%，300至500元的占29.26%，500至800元的占39.26%，800元以上的只占27.90%[4]。贫困地区农民工只在400元左右。1.3传统养老保障功能基本丧失我国农村一直延续的以家庭养老为主体，辅之以土地养老、集体养老和社会救济相结合的养老保障方式，在市场经济体制下已基本丧失。随着计划生育政策的实行，农村四二一或四二二家庭结构的逐渐形成，独生子女或少子女新生代人群的家庭内部代际交换“反哺式”养老观念逐渐淡化；随着市场经济体制改革的逐步深入，集体经济、组织的解体，用以替代集体经济的乡镇企业在大部分农村地区几乎没有，致使大部分农村地区失去了原本的集体养老保障和农村“五保户”等特殊人群的集体养老照顾；随着国家对农村土地的基本垄断[5]，农肥、农药和种子等农业生产原材料价格的不断攀升，加上农业的机械化、产业化和规模经营程度低等因素，农民经营土地的绝对收益越来越低甚或亏本，无力为养老保障积累。以上表明，农民工失去了预期养老保障的组织、经济支撑。1.4现有养老保障制度难以覆盖2006年新年伊始，国家发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，提出要“探索适合农民工特点的养老保险办法。”[6]2006年中国社会科学院唐均研究员在《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》中提出：以普遍发放的老年津贴应对农村人口老龄化问题[7]。2007年的中央一号文件，即《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，也提出要针对现代家庭“四二二”或“四二一”型结构，“缓解养老压力”，购买商业养老保险以实现家庭成员“老有所靠、老有所养、自主养老”[8]的问题。实践中，各省市根据本地的具体情况，出台了一些关于农民工养老保障的政策，但具有全国指导意义的农民工养老保障政策尚未出台，二元经济政治结构导致的“一城两制、一企两制”农民工“身份”问题尚未根本解决，养老社会保险在内的所有社会福利优先考虑城市人口。如《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》规定，农民工“达到法定领取养老金的条件后，享受养老保险待遇”，即农民工累计缴费15年[9]。可事实上农民工在一个企业根本不可能劳动到15年以上。原因很简单，几乎所有被城镇职工养老保险制度覆盖的企业招工都清一色要年轻人，并被企业不成文规定，每一位农民工在一个企业每轮合同只能签订2-3年，现在居然缩短到半年一签，可以连续签订两轮，充其量是2-6年就退出了企业。因此，15年之规定从制度层面限制了城镇职工养老保险对农民工的覆盖。再如，根据《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》(劳办发[1997]116号)和《关于严格执行职工基本养老保险个人账户转移政策的通知》(劳社厅发[1999]22号)精神，“职工在同一统筹地区内流动时，只转移基本养老保险关系和个人账户档案，不转移统筹基金；职工跨统筹地区流动时，除转移基本养老保险关系和个人账户档案外，还应转移职工养老保险个人账户基金，”可事实上，由于农民工务工不成回乡还仍旧是农民，或那儿赚钱上那儿的特殊存在，加上地区间建立农民工养老社会保障制度的推行程度、保障水平和农民工的实际收入等因素导致了转移的体制性障碍。老年农民工大多在城镇职工养老保险制度不能覆盖的煤矿、建筑等行业务工。对于商业养老保险制度，农民工由于较低的工资收入限制也难以购买。2发展农民工养老保障的未来模式选择在经济不甚发达、农村经济社会发展极不平衡和农村家庭小型化趋势已经形成的中国，结合农民工对经济、精神和生活料理养老的不同需求，探讨多形式结合的养老保障模式。2.1区别不同责任主体设计农民工养老保障模式传统家庭与土地养老模式。传统家庭与土地养老主要依靠家庭代际供养与土地供养资源，为老人提供养老保障的模式，这一模式区别两种情况：一是针对子女能够在身边且有供养意愿和能力的家庭，利用自家土地和子女资源实现代际养老。二是子女不在身边，无暇或无能力顾及老人生活的家庭，老人可以将土地出租给耕种人获得一定粮食、蔬菜或经济收入维持生活。民间托老或自愿合住养老模式。民间托老模式主要针对鳏寡孤独老人和子女常年不再身边的老人。可以委托或社会家庭自愿领养老人，照顾老人生活起居、病伤灾痛和心理关照。服务费用可以由领养家庭自愿承担或民政部门解决。民间自愿合住养老形式，主要利用民间住房资源、自供经济资源、互助共乐、自助或共同雇请生活料理服务人员的养老形式。这一模式主要针对老人子女有一定经济支付能力，远离老人在外地工作，无力或无暇顾及老人生活料理的家庭。选择其中一家房屋宽敞且设施较好的自家住房，三、两对情趣相投的老人合住在一起，互相帮助、共同生活、共理家务、共同娱乐，或共请一个家政服务人员料理生活，以此营造老人寻求“老人语言”、精神慰藉和生活料理的场所。社会居养养老模式。社会居养养老模式，主要指民政系统和社会力量创办的养老服务设施为老人提供养老保障的模式。如民政系统的老年公寓、社会力量投资举办的托老院等，可以为有经济供养能力的家庭选择为供养老人的居所。这是为经济条件较好的农民工设计的。农民工可以回原籍，也可以在务工所在地选择社会居养，以经济能够承受、子女看望方便、生活舒适为目标。社会养老保障模式。是指农民工在达到国家法定的劳动年龄界限，解除劳动义务，由国家和社会提供物质帮助和服务，保障其晚年基本生活的一种社会保障制度。是国家通过立法强制实行的一种社会安全政策，属于国民收入再分配的范畴。社会养老保险一般包括基本养老保险、企业补充养老保险和自我储蓄养老保险三个层次，这里主要强调的是基本养老和企业补充养老保险形式。政府应通过一定的社会政策强制用工单位和农民工个体为自己投保社会养老保险，并逐步过渡到城乡一体化管理，达到无论何种性质的农民工社会养老保险，可以随农民工流动而异地转移。这是中国当下应着力发展的农民工养老保障的主渠道模式，也是未来的主攻方向。因为，这一模式能从根本上解决农民工经济供养能力问题，如果政府能实现为每个农民提供一定的老年津贴的话，其他所有养老保障模式的经济供养问题就从根本上得到解决。商业补充养老保险模式。商业补充养老保险，作为对社会养老保险的补充，是建立在自愿的基础之上，通过合同形式确立的一种较高水平的生活保障。政府倡导、组织有足够收入的农民工群体投保商业养老保险。主要针对在扣除需缴纳的基本养老保险费用以后，其收入仍能满足自己日常生活需要的农民工。遵循多投多保，不投不保，少投少保的原则。2.2区别农民工经济自供能力设计农民工养老保障模式经济发达地区具有稳定职业农民工的养老保障模式。在经济发达的地区比如沿海地区和省会城市周边农村，对拥有比较稳定职业且就业时间较长的农民工，有一定的经济积累，应该将他们率先纳入城镇社会养老保障体系，养老保险费的缴纳办法可以视同于城镇职工，即企业缴纳基本养老保险费的比例一般不得低于企业招用农民合同工工资总额的20%，个人账户的规模从2006年1月1日起按其工资8%的比例缴纳。对农民工养老社会保障的管理，应在现有的城镇养老保障模式下，取消城市户口和农村户口的界限，让有稳定工作的农民工加入城镇养老保障体系，按城市工作年限享受相应的养老保障待遇。经济发达地区无稳定职业农民工的养老保障模式。对于无稳定职业的农民工只建立相应的个人账户，不建立社会统筹，要求企业按一定的工资比例和农民工自己按工资一定比例交费，所有缴费都记入个人账户，并