农民工合法权益保护的十大问题与出路

1农民工合法权益保护的十大问题与出路农民工作为一个新的社会阶层，为城市的发展做出了巨大的贡献，而作为一个新的社会阶层，其不仅拥有自然法意义上的自然权利，更应该依法享有实在法意义上的法定权利。然而，自农民工出现以后，他们一直未能享有与城市居民同等的社会地位和待遇，他们不仅常遭各种歧视而且其合法权益常遭侵犯。如何维护农民工的合法权益已经成为中国社会发展中必须解决的一个问题，本文尝试分析保护农民工合法权益中一些主要问题并试图解决之。一、制度镣铐与制度创新农民工问题的形成与他们遭遇的不公平的法律制度有关，这些法律制度就是二元户籍制度和与其有关的歧视性就业制度、二元社会保障制度等等。从农民工遭遇的这些制度而言，这些制度的内容都是命令性的或是禁止性的，其人为的将自然人分为农业户口和非农业户口，严格区分了各种身份，限制各个阶层间的一种流动。现行的这些制度对农民而言，也许影响不大，但对于从农民中脱离出来的农民工阶层而言，该制度已出现“恶法”之特点，不仅严重的束缚了农民工的活动范围，而且从他们一出生时起，就赋予他们农民的身份，让他们就这样带着这种身份镣铐在城市中走动，让他们遭受不公正的待遇，成为了城市生活中最底层群体。现在，农民工阶层成了继续带着不合时宜的制度镣铐的一个特殊的群体。那么，如何打开农民工的制度镣铐呢？那就是变“恶法”为“良法”，进行法律制度创新，制定适合农民工生存和发展的优良的法律制度，那么，何为优良的法律制度呢？一般认为，从法理上讲，优良的法律制度能够符合以下的标准：第一、优良的法律制度符合社会正义的一般要求，能够体现社会正义；第二、优良的法律制度符合保障人权的基本要求；第三、优良的法律制度能够体现和包含法律的基本价值，如公平、平等、正义、自由、权利保障等。以此标准判断，我国现行的以1958年的《中华人2民共和国户口登记条例》为核心的一系列法律制度均不符合“良法”之标准，对农民工而言，已经变成一种“恶法”。现在，人们已经看到这些制度的弊端，已经开始启动制度创新的车轮，从20世纪80年代开始，从中央到地方各级政府对包括户籍制度在内的一系列制度进行改革，如1985年允许暂住人口在城镇居留；1998年，针对婴儿落户、夫妻分居、投靠城市子女的老人、在城市投资、兴办实体、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属的城市落户问题等几个户籍管理中的几个突出问题进行针对性解决。从政策层面看，中央政府一直重视对农民工权益的保护，有些内容涉及到农民工的就业、工资支付、教育等方方面面。但是，我们必须看到，现阶段的制度创新仍然不够，主要表现为：一是这些制度的适用主体范围有限，如1998年，国务院转批公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》主要针对婴儿落户、夫妻分居、投靠城市子女的老人、在城市投资、兴办实体、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属的城市落户问题，不是针对农民工阶层的；二是这些制度创新具有地方性和探索性，如广东省常务副省长汤炳权近日表示，广东将打破城乡分割，实行城乡统一的户籍管理制度，鼓励农民进城镇从业，允许农民在城镇落户。①再如河南省开始制定《河南省进城务工人员权益保护办法》，并在2005年4月20日向社会公布《河南省进城务工人员权益保护办法》征求意见稿。②三是这些制度创新又引发新的弊端，如公安部对流动人口实行“暂住证”和“寄住证”制度，尽管出发点是好的，但结果却是在农民工的制度镣铐上又加上一个镣铐。四是这些制度创新尚未触动问题的核心，没有根本改变二元户籍制度。因此，笔者认为，解决农民工的制度镣铐必须进行全面的制度创新，其内容就是在立法层面彻底废除以1958年的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的相关户籍制度，同时实行统一的身份证管理制度，不分农业户口和非农业户口，无论农民还是城市居民都是中华人民共和国的公民，在法律上一3律平等。二、歧视与平等由于制度镣铐以及制度镣铐引起的收入差别、就业差异、文化隔阂等原因，生活在城市中的农民工正遭遇着不平等的待遇，备受各种社会歧视。概括起来，这种社会歧视具有三个特点：第一，歧视的范围广。这种歧视或者说不平等，已经渗透到社会生活的方方面面，从劳动就业差异到劳动保护不足、从社会保险差异到子女就学难、从人身损害赔偿标准低到宾馆住宿遭白眼，从制度歧视到心理歧视等等涉及到他们的经济权利、政治权利和文化权利各个方面。第二，歧视具有阶层性。歧视者与被歧视者都呈现出阶层性的特点，歧视的表现形式之一就是受他人排斥。我国目前对于城市农民工采取的是集体排他的对策。③农民工作为一个新的社会阶层，由于不具有城市户口，出现集体遭受歧视的现象，尽管我国的有些地方社会排斥的方式有所变化，不再对农民工进行整体排斥，而采用个体排斥的方式，但是，无论是集体排斥还是个体排斥，都无法解决农民工遭受社会排斥的命运，在集体排斥中他们遭遇的是制度镣铐，在个体排斥中，他们又普遍存在能力或智力缺陷，因此，无论集体排他和个体排他的结果都对农民工不利，当然相比较而言，个体排他更好一些，这也需要法律给予他们差别待遇，对他们给予特别保护。第三，歧视后果的严重性。由于被歧视，他们只能被限制在一个非正式的部门当中，从事着城市本地人口根本不愿干的所谓“三D”，即dirty(脏)；difficult(难)；dangerous(险)工作。④由于被歧视，他们无法融入城市，出现了城市中的乡村，如北京的河南村、浙江村、四川村，安徽村等；由于被歧视，农民工生存一直不容乐观，收入低，工伤事故频繁而无保障，遭受着资本的超级剥削；由于被歧视，他们的子女教育成为了他们最为头痛的问题之一；由于被歧视，他4们被严重的妖魔化。歧视的实质就是不平等，农民工遭受歧视的原因源于城乡居民不平等的国民待遇以及现行的户籍管理法律制度的限制。歧视的对立面就是平等，解决对农民工的歧视问题必须从实现平等入手，特别是要从法律上的平等入手。从理论上讲，平等有形式平等和实质平等，对农民工而言，由于已经存在着的巨大的城乡差别，农民工和城市居民无法实现真正的实质平等，但是，至少应该让农民工和城市居民在形式上实现平等，实现同样的就业、同样的保险、同样的待遇等等，而就社会控制的各种手段而言，法律最具形式正义，因此，实现农民工和城市居民间的形式平等，可以通过法律的途径加以解决，赋予农民工主体的合法资格，将平等的精神贯穿在立法之中，当然，最有效的手段就是制定反歧视法，通过以禁止歧视的方式来克服不平等，从而实现平等。平等权是公民的基本人权之一，平等权的基本含义是，公民不因民族、种族、肤色、性别、语言、职业、政治或其他观点、宗教信仰、财产、居住地点、户籍、家庭和其他身份差异，在宪法法律上地位平等；平等地享有宪法和法律上规定的权利、平等地履行义务，平等地受罚和获得司法救济；同样情况相同对待，不同情况差别对待；没有合理的理由不得实施歧视和不合理的差别待遇。⑤农民工作为中华人民共和国的公民，也是平等权的权利主体，作为一个弱势群体，不仅应受到法律的平等保护，也需要得到法律的特别保护。总之，歧视与平等是一个问题的两个方面，维护农民工的合法权益就是要关注农民工的平等权的赋予和实现问题，手段就是反歧视，其中最主要就是克服制度歧视。三、身份不明与身份合法现行的中国社会结构是二元性的，一元是城市社会；另一元是农村社会。在城市社会中，城市居民具有非农业户口，在5农村社会之中，农民只有农业户口，但是，对于农民工而言，他们的身份问题则显得扑朔离迷，他们生活在城市之中，却不是非农业户口，他们具有农业户口，却长期生活在城市之中。因此，确定农民工的身份，是人们在研究和解决农民工问题时必须解决的问题。比如，现在对“农民工”这一称谓由于没有合法的身份很不统一，有一些人歧视性的称其为“盲流”，有一些人将其称为“民工”、有一些人将其称为“城市外来务工人员”即“劳务工”、有一些人将其称为“外来务工经商人员”、有一些人仍然将他们视为“农民”、有一些人将他们直接视为“产业工人”、有些人将其直接视为“流动人口”、也有些人将“农民工”直接视为“农村劳动力”，等等。这些称谓都有一定的道理，很符合农民工非工非农，非城非乡的现实，但是，毫无疑义，农民工的主体身份称谓太过混乱，而称谓混乱则必然导致身份不明，而身份不明则必然导致法律上的权利与义务无法落实。维护农民工的合法权益，必须在法律上确定农民工的合法身份，也就是赋予他们合法的主体资格。从法理上讲，只有解决了法律主体的资格问题，才能进一步解决权利与义务的归属问题。对农民工的身份而言，笔者认为必须通过法律解决其身份不明、称谓混乱的现状，变身份不明为身份合法，赋予农民工的法律主体资格，其最直接的途径就是制定一部《中华人民共和国农民工权益保护法》，通过制定一部法律赋予农民工合法主体地位，解决其身份不明问题，赋予农民工的合法权利，从而实现对农民工合法权益的法律保护。农民工现象是中国的特色问题之一，该阶层的人数众多，在中国的社会主义初级阶段将长期存在，赋予合法主体资格，有利于保护其权益不受侵害，不仅如此，赋予其合法的身份，可以为农民工阶层和其他阶层间的身份流动或转化提供法律保障，促使农民工逐步向市民身份转化。6四、意思自治和国家干预市场经济是以市场对资源配置起基础性作用的经济体制，主体平等、契约自由、意思自治成为市场经济活动的基本原则，这种原则也反映在劳动力市场并成为劳动力市场的基本原则。我国现行的劳动法肯定了这些基本原则，肯定了劳动关系建立的意思自治的基本要求，劳动者和用人单位作为独立的法律主体可以在平等自愿的基础之上建立劳动合同关系，明确约定双方的权利和义务关系，并可以适用《中华人民共和国合同法》追究违约方的违约责任。但是，劳动力市场不能完全实行意思自治，需要国家对劳动力市场进行干预，由于资本的优势，劳动者与用人单位相比较，绝对的处于弱势地位，更由于劳动力市场的饱和，劳动力市场长期处于供大于求的现状，农民工变成了廉价的劳动力，失去主动的选择能力。现在频频发生农民工权益受损案件，严重的危害这个阶层的生存和发展，需要国家介入到劳动关系之中，⑥只有这样，才能保护劳动力市场的健康发展，才能够平衡劳资冲突，维护农民工的合法权益。从我国的实际情况来看，政府的干预是存在的，但是政府的干预又是不完善的。完善政府干预需要从两个层面展开：一是变限制为放开；二是从放开到保护性干预。就第一个问题而言，所谓变限制为放开，就是政府要变对劳动力市场的限制为放开劳动力市场，承认市场主体的平等性，不要歧视一部分市场主体，具体来说，就是不要歧视农民工，不要将他们排除在统一的劳动力市场之外，改善农民工的就业环境，放开劳动力市场。现在，我国政府已经采取各种措施改善农民工的就业环境，但是，长期的积弊和歧视性的限制不可能短期内完全解决，仍然需要地方政府的重视和努力。就第二个问题而言，市场经济是一种资本经济、竞争经济，农民工在这种经济运行机制中，始终处于弱者的地位，因此，政府7虽然放开市场，但是对市场却不能完全放开，要在放开市场的同时保护农民工的合法权益不受侵害，以免出现农民工维权就失业的尴尬现象。针对农民工的权益受损现状，政府急需从以下几个方面努力：第一，进一步改善农民工的就业环境，加快开展农民工的就业培训，增强其市场竞争能力。第二，加强劳动保护和劳动监察的力度，特别是加强农民工的职业病检查与预防。对忽视农民工安全卫生，“只让农民工干活，不管农民工死活”的违法行为，要依法严厉打击。第三，严厉打击企业拖欠、克扣农民工工资的行为。现在，各级政府虽然已经重视这一问题，并建立了一些工资保障金制度和企业信用准入制度，但是，拖欠农民工工资问题仍然非常严重。第四，加快建立农民工的社会保障制度。社会保障权是农民工的基本人权内容之一，农民工现在在工伤保险、医疗保险、养老保险、生育保险、失业保险、社会救助等方面存在的问题都比较严重，政府应承担其应尽的责任。总之，劳动力市场必须遵循意思自治原则，但是，中国的劳动力市场的不成熟性决定政府的干预必不可少，地方政府在发展地方经济的同时，要关注农民工的竞争劣势，保护其合法权益，不仅如此，还要放弃讨好外商歧视农民工、重企业发展轻农民工权益保护的错