我国粮食最低收购价政策的社会福利影响分析以小麦为例郑风田

我国粮食最低收购价格体系运行已有十余年，建立这一价格体系的目的在于保护农民种粮积极性，防止粮食价格的异常波动。这项制度在运行之初取得了良好的效果，粮食产量连增，国内粮食价格长期稳定。然而，随着国内外经济发展形势发生较大转变，制度自身的缺陷开始显现。最低收购价政策实际上是政策性定价，政府对市场进行直接干预，削弱了市场自发调节的能力。在最低收购价政策的引导下，我国粮食产量连年增长，国内粮食供应高达2万亿斤，但粮食需求却不到1200亿斤，超额供给导致国内库存消费比居高不下，是联合国粮农组织推荐的安全标准（17%-18%）高出3-4倍，影响市场的正常流通；国内外粮食价格倒挂日益加剧，国内谷物价格比国际价格高10%-15%，增加了粮食加工企业的生产成本，甚至加剧了大米走私。从制度设计角度来看，中储粮作为政策执行主体，其经营目标的两重性加重了政府调控市场的难度，也给政策运行带来诸多问题。那么，粮食最低收购价格体系运行十多年来的效果到底如何？各市场参与主体在其中受到了怎样的影响？在这些影响中有哪些值得关注的社会福利损失和利益矛盾点？本文广泛收集相关数据，并以小麦为例，详细分析最低收购价格体系对市场各参与主体的影响，以期为完善粮食价格调控体系提出政策建议。一、我国粮食最低收购价政策效应分析2004年我国粮食购销市场开放后，全国粮食产量稳步增长，其中2006年与2004年相比累计增产1335亿斤，粮食价格下行压力较大。为保护农民利益和种粮积极性，2004年国家首次对稻谷实行最低收购价政策，2006年进一步对小麦实行最低收购价政策。政策干预主要思路是：粮食收购价格在通常情况下由市场供求决定，国家在充分发挥市场机制作用的基础上实行宏观调控。国家每年综合考虑粮食成本收益、供求情况、市场价格、宏观调控等因素确定小麦、稻谷各品种最低收购价格水平，并于作物播种前向社会发布，引导农民种植。新粮上市后，当市场粮价低于国家确定的最低收购价时，政府启动最低收购价政策，并委托符合一定资质条件的粮食企业按国家确定的最低收购价收购农民的粮食，保证农民基本收益、保护农民种粮积极性、维护国家粮食安全。由于小麦是我国主要的粮食作物之一，小麦价格波动一直是国家粮食政策关注的重点。本文以小麦为例对我国粮食最低收购价政策进行具体分析如下：（一）小麦托市收购的价格分析2006年5月16日国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家粮食局、中国农业发展银行、中国储备粮管理总公司六个部门以特急件下发了《关于印发2006年小麦最低收购价执行预案的通知》，启动小麦最低收购政策，并规定当年收购价格为白麦0.72元每斤，红麦和混合麦同为0.69元每斤，执行时间在当年6月1日至9月30日，执行区域覆盖河北、江苏、安徽、山东、河南、湖北六大产粮大省。2007年与上一年持平，2008年开始小幅上调，2012年小麦最低收购价达到1.02元每斤。2014年小麦最低收购价为1.18元每斤，比2006年提高了63.89%。由此可以看出，我国小麦最低收购价随着市场供求、生产成本的变化而逐渐上调。由于最低收购价通常起到了引导小麦种植的作用，政府对上调幅度非常谨慎。相比起2006年以前小麦价格持续低走，最低收购价政策实行以后对小麦价格的拉动作用非常显著。2009年本文为中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）（项目编号15XNH083）的阶段性成果。郑风田普蓂喆我国粮食最低收购价政策的社会福利影响分析———以小麦为例内容提要：本文以小麦为例，从消费者、生产者、私人粮企、政府等多个角度分析现行粮食最低收购价政策的社会福利影响，认为粮食最低收购价政策在初期达到了社会效益和参与主体效益双赢的局面，但随着国内外形势变化，生产者、私人粮企和社会总福利受到损害。基于此，现行粮食最低收购价政策功过兼有，目标价格制度也存在一定不足，粮食价格调控政策应谨慎渐进调整。关键词：粮食最低收购价托市收购社会福利思考篇232015年第9期·总第375期国家公布的白麦最低收购价为每公斤1.74元，2009年5月托市收购开始，中等小麦集贸市场价格均在每公斤1.9元左右；2013年最低收购价为每公斤2.24元，托市收购开始之后，全国中等小麦平均集贸市场价格在每公斤2.4元以上。由此可以看出，托市收购对市场价格的拉动作用比较明显，有力地促进了小麦种植户增产增收。（二）小麦托市收购的数量分析托市粮收购量与当年小麦价格走势高度相关，若当年小麦价格持续低走，政府敞开收购；若价格高走，收购量相应减少。2006年小麦托市收购量与当年产量占比高达37.74%，较高的托市产量比一直维持到2009年。这一时期小麦价格持续低走是托市收购量占比较大的主要原因，政府敞开收购，发挥了关键的托底作用。政策效果在2009年以后得到体现，小麦价格逐步回升，政府对小麦市场的干预逐渐减少，2010年托市粮占比骤降至20%以下，2011年小麦托市收购没有启动，2013年托市收购量不足7%。总的来看小麦市场经历了一个政府调控与市场自发互动调整的时期，调控早期政府政策占主导，起到了稳定市场预期的重要作用，市场各主体相应开始调整各自行为，小麦价格小幅上涨，农民增收较为明显，小麦总产量稳步提高，小麦市场达到了一个新的相对稳定状态，政府调控取得明显效果。当市场可以自发进行调节时，政府逐步撤出，并逐步减少市场干预，2010年以后托市小麦占比下降说明政府干预相对减弱。（三）小麦托市收购稳价效应分析最低收购价政策在调节小麦价格上起到了良好的效果。2006年以前，我国小麦的生产价格和集贸市场价格波动非常明显，年内价格波动变异系数高于0.05。2006年实行最低收购价和临时收储政策之后，价格波动迅速减弱，价格变动变异系数到2009年下降到0.01。其价格此后基本维持在这个水平上。相比国际小麦价格，国内小麦价格波动也比较平缓。以美麦到岸完税价为例，2009年下半年以后国际小麦价格大幅上涨，2011年1月美麦到岸完税价达历年峰值每吨接近3200元，高出2009年7月每吨2000元的价格1200元左右，而国内小麦价格为2000余元每吨，同时间段内涨幅仅为300元左右；2012-2013年国际小麦价格下挫将近50%，美麦到岸完税价跌幅在每吨1000元左右，而国内小麦价格仍然维持平稳，波动幅度在每吨500元以内。可以看出，小麦最低收购价政策的稳价作用非常明显，不仅在国内稳定了市场价格、提供了稳定的市场预期，而且保护了小麦国内市场不受国际市场的冲击，稳定了国内粮食市场，有助于维护国家粮食安全。二、粮食最低收购价政策的社会福利影响———以小麦为例国家实行粮食最低收购价政策，是国家调节粮食供求关系的重要手段，由于最低收购价政策干预粮食市场价格的形成，所以最低收购价政策对于粮食生产者、粮食消费者、粮食加工企业的利益以及政府在该政策上的财政负担等构成直接影响。所以，本文将以小麦为例，逐一分析在实施粮食最低收购价政策下各市场主体的福利变化。（一）生产者福利效应在粮食最低收购价格政策实行之初，切实增加了农民收入，但后期随着投入品价格上涨，最低收购价的托底作用削弱。1.政策执行早期粮食种植收入明显增加。从图2可以看出，2006年小麦最低收购价格执行之前，小麦亩均产值在500元左右。2006年以后，产值不断增加，2013年小麦亩均产值是2005年的两倍左右。从亩均收益来看，2006年以后亩均收益出现明显的增加过程。2008年达到峰值，2009-2011年亩均净利润有所下降，2012年利润骤然下降到每亩400余元，2013年亩均利润为负。尽管近两年小麦净收益迅速下降，但不可否认在最低收购价执行初期，托市收购引导下的小麦市场给农民带来图1小麦价格波动月度变异系数数据来源：中经网统计数据月度数据。图2小麦亩均生产者净利润变动情况数据来源：发改委价格司《全国农产品种植成本收益统计表》。表12006-2013年国内小麦市场托市收购情况·观察思考·24了持久稳定的收入增长。2.政策执行后期“托底”作用削弱。最低收购价格政策的目的是保障小麦种植户能够获得的最低收益，但这一收益在近年来已经无法覆盖基本的生产成本，托市收购的“托底”作用削弱。从图3可以看出，2011年以前每公斤小麦的最低收购价格高出生产成本大约0.20元，2011年最低收购价格仅高出0.04元，而2012年小麦生产成本却高出最低收购价格0.13元，2013年这一差距进一步拉大，达到0.23元。受政府调控影响，小麦价格长期保持基本平稳或小幅上涨。与此同时，农资价格及人工费用上涨较快，以2004年为基期，2013年种子花费和农药投入是期初的近2.5倍，机械作业费接近3倍，雇工费用超过4倍，不断挤压小麦种植者的盈利空间（二）消费者福利效应我国粮食最低收购价政策有效地稳定了小麦价格，消费者从小麦价格稳定中获益。从纵向角度来看，一方面，最低收购价给予生产者稳定的价格信号，生产者不断扩大生产，导致国内小麦市场供给长期大于需求，价格下行压力长期存在，粮食价格得以维持在较低水平；另一方面，政府对价格上涨的容忍力远低于价格下跌，只要价格稍微上扬，就采取各种措施平抑粮价，进一步压低了粮食价格。不管是哪种作用渠道，我国的粮食价格调控体系带来了数量巨大、价格较低、稳定的小麦供给市场。从横向比较的角度来看，城镇居民收入增长远高于粮食价格上涨，消费者的长期收益不断增加。图4展示了2000年以来粮食真实价格及城镇居民真实收入变动情况，由于缺乏小麦数据，此处用粮食整体价格来表示，且以2000年为基期，将后续年份的价格进行折算。结果显示，城镇居民收入与粮食价格增长差异逐步加大。2013年粮食实际价格甚至低于2000年，而城镇居民人均收入已经是2000年的4.5倍。在这种情况下，粮食消费占居民收入的比重逐年下降，在稳定的粮食市场中，消费者的收益无疑是巨大的。（三）粮食加工企业福利效应我国粮食价格调控机制对国内粮食加工企业的影响较大。粮食加工企业生产经营过程中有两个关键的原料采购环节：一是小麦收获期收购农户粮食以备全年加工使用；二是日常运营过程中购买大宗原材料。由于这两个环节基本上被政府控制，加之近年来国内外粮食价格倒挂，粮食加工企业在价格调控体系中的利益是受损的。在收购环节，政府托市收购与粮食加工企业竞争粮源，企业往往处于劣势。政府储备并不是社会储备的唯一方面，企业为了维持全年运转，也需要一定的粮食储备。近年来，很多农民直接将小麦卖给中储粮，在粮食主产区托市粮比重过高，仅给当地企业留下有限的收购空间，无法满足粮企的加工需求。在大宗采购环节，由于国内外价格差倒挂加剧，国内粮食企业成本上升，产品竞争力下降。2013年以来，国内小麦价格远高于国际小麦价格。由于进口配额的限制，外国小麦对国内市场的影响相对比较小。但对于粮食企业来讲，国内粮食加工企业只能从中储粮采购小麦，其采购价格在收购价格的基础上增加了仓储、运输等成本，实际价格远高于国际市场价格。除此之外，由于长期储存，小麦质量也难以保障，给企业生产和产品竞争带来很大影响。（四）政府财政负担影响小麦托市收购及存储的费用基本由政府财政负担。主要分为两个部分：一是小麦收购过程中的财政支出；二是小麦收购之后存储、轮换、调运等支出。政府的收购过程具体可以分为四个方面的支出：一是粮食收购支出，主要是以托市价格收购托市粮所发生的费用；二是收购费用补贴，补贴收购过程中的各项支出，依照规定收购费用为0.025元/斤；三是保管费补贴，补贴用于委托收储库点的保管费用，标准为0.035/斤；四是其他费用，如监管、质检、跨县集并等费用。若暂不考虑后期的政策变化，将所有费用假定为既定的补贴标准，本文依此估算了历年托市小麦收购所需财政资金，如表2所示，仅计算这部分费用可以看出，虽然自2006年以来，由于小麦托市收购的财政资金逐渐减少，即使是支出最图4城镇居民人均收入与粮食类城市居民消费价格变动说明：1.利用年度CPI剔除物价影响，以2000年基期（=100）换算；2.数据来源，国家统计局。图3每公斤小麦最低收购价格、生产成本年度变动数据来源：发改委价格司《全国农产品