我国职工参与管理之立法缺漏及其完善

我国职工参与管理之立法缺漏及其完善「内容提要」职工参与管理是现代社会化大生产的必然产物，具有深刻的社会和理论基础。我国的相关法律规范缺漏或不尽合理之处颇多，在现实中已产生很多问题。故借鉴他国立法经验，修改完善我国的相关法律规范，实属必要。「关键词」立法，企业管理，职工参与管理如何调动并充分发挥广大职工的积极性，使他们真正以主人翁的姿态与企业共度时艰，是当前不容回避的重大问题。这一问题的解决，最直接有效的方法是以法律制度的形式，鼓励并保障职工积极参与企业的经营与管理。本文拟在考察其他国家先进经验的基础上，对完善我国的相关法律制度提出建议。一、职工参与管理的理论基础及国外的相关实践现代企业理论认为，企业并非只是股东的企业，而是一种人力资本和非人力资本所组成的特殊契约。人力资本（包括企业内部成员所拥有的劳动力、管理及经营才能等）与土地、技术、实物、资金等在特定的条件下进行竞争、合作、重组，从而形成了各种各样的组织形式。在管理学理论方面，原来泰勒以“物”为中心的管理发展到行为科学以“人”为中心的管理。劳动被认为不仅是谋生手段，而且是人们自我实现、自我成就的手段，这就要求企业要创造条件使职工对企业产生认同感、归属感，进而形成“团队精神”，使员工与企业休戚与共。在这场“职工主人化”变革中，最直接显著的方式便是职工参与管理。让职工参与公司治理已成为当代西方国家公司治理结构改革的一个潮流。瑞典劳动者以工会基金的形式集体参与公司利润和分配，法国建立了工人自治委员会，以利润换取企业股票使职工参与管理，联邦德国依斯塔公司以“沉默参与”方式，建立了“职工基金制”，规定凡在该企业工作两年以上的职工可以成为基金制会员。公司每年从纯利润中提取30%作为职工基金，每个职工根据自己的工种，以记分制为基础，在基金中获得一个“股份”。在美国，国际竞争的强大压力使得许多企业纷纷推行职工股权计划（ESOP）。该计划的倡导者认为，只有让职工成为企业所有者，才能协调劳资关系，消除企业内部纠纷，提高劳动生产率。ESPO从根本上打破了物力资本一元垄断的局面，使劳动者摆脱了对物力资本的依附，给劳动者提供了一条靠自己劳动、技术、知识分享利润和参与经营管理的渠道，是企业管理的一次质的飞跃。除了从产权入手，鼓励职工参与企业管理外，美国“现在在各企业所推行的‘管理民主化’措施极为盛行，名目繁多，其主要形式大致为：职工建议制度、生产委员会、初级董事会制度、生产线小组责任体制、自我管理制度和目标管理制度等”，“一些公司还利用职工协调会议、劳资协调会议等形式让职工参与企业管理”。（注：王锦瑭。美国现代大企业与美国社会［M］。武汉：武汉大学出版社，1995.168、170.）企业民主管理的理念对公司立法产生了直接影响。美国宾夕法尼亚州首开公司法变革之先河，于1989年修正其公司法，要求公司经营者不仅仅对股东（share-holders）负责，也要对公司所有的“利益相关者”（stakeholders，职工即为其一）负责。此外，在德国，“劳动与资本共决制”更是举世闻名。该制度肇始于二战以后德国实行的共同经营制度。受其影响，奥地利、卢森堡及一些北欧国家也实行此种共同决定制。职工参与管理或者说企业管理的民主化浪潮是世界性的，其实际效果亦显而易见：第一，职工与企业形成了利益与共、休戚相关的共同体，职工主动性、积极性、创造性的发挥有了动力保证。如美国联合航空公司在持续多年亏损以后，职工用未来工资的15%为代价，换取了公司55%的股权，并在董事会的12个席位中取得了3个席位，着手参与企业管理，使得联航一年即扭亏为盈。第二、职工对企业的长期发展给予了更多的关注，而不再盲目追求企业短期利润和红利，企业资产配置更趋优化、合理，这对于企业尤为重要。第三，职工参与管理，有助于消除职工与企业管理者信息不对称的状态，最终有利于企业长期发展。总之，职工参与管理对世界各国的公司立法和其他相关立法都产生了深远的影响，已逐渐成为各国公司法的一个重要组成部分。二、我国职工参与制度的立法缺失及其弊病在我国，社会主义经济制度消除了资本和劳动对抗的物质基础和社会基础，确立了劳动者的主人翁地位。劳动者既是生产资料的主人，同时又是自己劳动力的主人，理应能够参与生产过程的管理和劳动成果的分配。这一思想在计划经济时期公有制企业立法中得到了较好的体现。《全民所有制工业企业法》第51条规定：“职工（代表）大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理的权力机构”。另据《企业法》第52条规定，职工（代表）大会行使下列职权：1.企业重大经营决策权；2.企业重要规章制度审查同意或者否决权；3.重大生活福利事项审议决策权；4.评议、监督企业行政领导干部权；5.选举厂长权，职工（代表）大会有权根据政府主管部门的决定选举厂长，报政府主管部门批准。《城镇集体企业条例》第28条甚至赋予了职工（代表）大会更多的权力，包括按规定选举、罢免或者聘用、解聘厂长（经理）、副厂长（副经理），而无须报批。这一立法的根本指导思想在于，全民财产属于国家统一所有，集体财产属于该集体统一所有，故而在一定程度上，公有制企业的职工可以认为是财产的所有者（当然，这里的“所有”程度存在差别），在法律上就要设有体现他们作为“主人翁”、参与企业管理的规范。我国传统立法如此，在作为现代企业制度建立依据的《公司法》中，职工参与管理的精神也得到了一定的贯彻。《公司法》第16条规定：“公司职工依法组织工会，开展工会活动，维护职工的合法权益。公司应当为本公司工会提供必要的活动条件。国有独资公司和两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体投资设立的有限责任公司，依照宪法和有关法律的规定，通过职工（代表）大会和其他形式，实行民主管理。”第52条第2款规定：“监事会由股东代表和适当比例的公司职工代表组成，具体比例由公司章程规定。监事会中的职工代表由公司职工民主选举产生。”第68条规定：“国有独资公司董事会成员中应当有公司职工代表，董事会中的职工代表由公司职工民主选举产生。”第55条、56条、121条、122条规定，公司研究决定有关职工工资、福利、安全生产以及劳动保险等涉及职工切身利益的问题应当事先听取公司工会或职工的意见；公司决定生产经营的重大问题、制定重要的规章制度应当听取公司工会和职工的意见和建议。从上述法律规定及我国的实际情况看，我国职工主要是通过以下四种方式参与企业的民主管理：一是通过自己的本职工作参与企业日常的管理活动，如提出合理化建议、技术革新等；二是通过职工（代表）大会这一基础形式参与企业管理；三是通过选派代表参与到企业的决策机构（董事会）和监督机构（监事会），分享企业的生产经营管理权和监督权；四是通过职工自己持有股份，以股东的身份参与管理，在股份合作制企业中，职工全员持股或者近乎全员持股，职工兼具股东身份，参与管理当无问题；而在一般的企业当中，持股职工也可以通过职工持股会的形式表达自己的意见，故这种方式因职工的股东性质，可理解为职工参与管理的异化方式，在本文中暂不作讨论。尽管从形式上看，我国职工参与管理的方式不在少数，但如对其加以深入分析，不难发现有些规范极不科学，有些则互相冲突，在适用上无法衔接，主要存在以下四个方面的问题：（一）关于职工（代表）大会的设置范围问题传统企业立法中，职工（代表）大会的法律规定仅存在于公有制企业，而大量的三资企业和私营企业不仅没有关于职代会的规定，甚至连职工的民主管理也很少提及。另外，《公司法》规定，国有独资和两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体投资设立的有限责任公司要依法建立职工（代表）大会，而对其他类型的公司却未作相应规定，这体现了相当明显的立法“路径依赖”痕迹。从上述规定可知，我国关于职代会的立法思路是：职工（代表）大会作为上层建筑的一个组成部分，其经济基础方面的依据是生产资料公有制，而劳动者是公有制企业的主人，却不是私营企业、三资企业的所有者，当然就不是企业的主人，因而在非公有制企业也就不能设置职工（代表）大会。其实，从职工参与企业管理的发源地西方发达国家看，职工参与企业管理的根本原因是现代社会化大生产。在社会化大生产条件下，影响企业发展的外部因素错综复杂，市场瞬息万变，在企业内部则分工细密、协作复杂，这就需要民主管理、群策群力，提高企业的决策水平，它在理论上反映为“企业契约论”和“人本主义管理论”的兴起（如上文所述）。故而现代企业科学的组织结构的本质是企业产权在企业投资者、经营管理者、职工之间实现分离、制约和统一，换言之，企业并不只是股东的企业，股东权力也只是企业权力的一个方面，职工在企业中的地位使他们有条件成为最有力的监控者和企业利益的维护者。由此可知，职工参与企业管理是社会化大生产的必然产物，与生产资料所有制并无必然联系。在西方，职工（代表）大会的设立与否及其规模大小，是依公司职工人数而定，而不是依公司类型而定。（二）关于职工董事问题董事会负责公司的经营决策，是公司治理结构的中枢。因而，职工代表参与公司董事会，从而参与公司的经营决策，是一种层次较高的参与，又可称为经营参与。我国《公司法》第45条规定，两个以上的国有企业或其他两个以上的国有投资主体投资设立的有限责任公司，其董事会成员中应当有公司职工代表，董事会中的职工代表由公司职工民主选举产生。第68条规定，国有独资公司设立董事会，其成员为3人至9人，董事会成员中应当有公司职工代表，由公司职工民主选举产生。对此，有学者认为，“上述规定的依据是，国家财产属全体劳动者所有，选派代表参加公司董事会体现了企业职工在公司管理中的地位和作用。”（注：石少侠。国有股权问题研究[M].吉林：吉林大学出版社，1998.249.）对此，笔者暂且不存疑义，但问题在于，我国的股份有限公司大多由国有企业改造而来，国有股、法人股占绝对优势，既然由两个以上的国有企业和国有投资主体投资设立的有限责任公司和国有独资公司中要求有职工董事，那么在国家控股的股份有限公司中为什么不应设立职工董事？其实，上述立法思想还是以所有制分门别类立法观念的因袭，与设置职工（代表）大会立法理念并无二致。反观外国，目前，大陆法系国家大多建立了劳工代表参与董事会决策的制度。德国法律规定，在超过500名职工的企业中，1/3董事必须是职工代表，由全厂职工直接选举产生；在超过1000名职工的企业中，董事会一般有11位董事，除1名中立的董事外，5名董事即一半是职工代表；荷兰则建立了“工人委员会”，要求董事会的某些重要决定必须通过委员会批准；法国规定，雇员超过50人的公司，董事会必须有工人观察员参加。（三）关于职工监事问题职工通过监事会参与公司运营的监督，这种方式又称为“监督参与”。在这方面，我国的相应法律规范存在以下问题：第一，我国《公司法》第52条、第124条均规定，股份有限公司和规模较大的有限责任公司，设立监事会，其成员不得少于3人，监事会由股东代表和适当比例的公司职工代表组成，具体比例由公司章程规定，监事会中的职工代表由公司职工民主选举产生。可见，《公司法》对于监事会职工代表的比例缺乏强制性的量化规定，而是让诸于公司章程确定，而章程乃由股东制定，股东自然倾向于在监事会中多占席位，故而，“这种缺乏刚性的规定，在实践中往往因各种原因被大打折扣”（注：卢昌崇。公司治理机构与新老三会关系论［J］。经济研究，1994，（11）：24.），有的职工监事甚至成了一种摆设，无法保证其最低限度的监督参与。在这方面，德国的成功经验颇值借鉴。德国职工参与公司监事会有两种形式：一种是“同等代表制”，即在公司监事会中股东代表和职工代表各占一半，双方地位完全平等，势均力敌；另一种是“三分之一代表制”，即在公司监事会中，至少有三分之一的监事会成员应由职工代表担任。这种对公司监事会中职工代表的比例进行强制性规定的作法，保证了德国企业职工参与监督效果的实现。第二，《公司法》第52条第3款规定：“有限责任公司，股东人数较少和规模较小的，可以设一至二名监事”，而未明确规定在此情况下，监事由股东还是由职工出任，在事实上股东监事往往排挤了职工监事，职工的监督权无法保