1政府职能与角色分析架构建立之研究

本文僅供參考1政府職能與角色分析架構建立之研究研究主持人：黃錦堂協同主持人：呂育誠、楊戊龍研究助理：王皓平、劉小蘭、呂椿偉、曹豐逸PDF檔案以pdfFactoryPro試用版建立政府職能與角色分析架構建立之研究壹、前言政府改造工作的重點之一，為各級政府職能的界定。中央與地方的職能劃分之分權化，概念上包括業務之下授與決定權之下放。本子計畫涵括中央與地方之間政府職能調整以及地方政府於職能範圍內推動有關施政的治理模式（其中也包括中央得協力的部分），旨在提供一個分析架構。性質上，本研究針對為數龐大的各級與各類行政機關與行政行為而為討論，從而所獲得的命題必然具有抽象性；相關討論必須針對台灣整體的內外政經社文法制媒體科技等等次體系的歷史結構與當今所面臨的轉型，加以論證。凡此涉及複雜且龐大數據與論證，非本研究所能獨力完成，與此程度內須藉助國內學界通說。為實質改革方案所應衡量的因素，得圖示如下，並於第二章完成一般討論，然後於第三章針對專門領域為分析，接著為財政配備之議題與法制調整作法。以圖示之：圖1實質改革方案衡量因素圖憲法規定、實踐結果、外國的治理改革1、變遷中的政經職能劃分與服務傳送之一般（第二章）家暴性侵兒少保護領域之討論（第三章）財政責任（第四章）相關法制調整（第五章）1例如傳統公共管理、新公共管理、新公共服務、新治理。PDF檔案以pdfFactoryPro試用版建立貳、職能劃分與服務傳送之應有改革職能劃分應考量如上四大因素。因限於篇幅，每部分只能精簡說明。一、我國憲法之規定：三分說、均權原則、地方民選體制、地方享有立法權憲法為國家最高規範，當然也包括第十章「中央與地方之關係」、第十一章「地方制度」，立法者的有關立法不得牴觸之，否則構成違憲。司法院大法官所為的解釋，尤其釋字第498號、527號、550號、553號，也同樣具有憲法位階。我國憲法本文第107條規定中央立法並執行事項（也可稱為中央專屬事項）。第108條規定「中央立法事項」，亦即中央立法而由中央自己執行或交由省縣執行之事項，共計二十個條款，而且明定「前項各款，省於不牴觸國家法律內，得制定單行法規」。第109條「省立法事項」已經因為1997年「精省」修憲而凍結；第110條規定「縣立法並執行之事項」（亦可稱縣自治事項）。第111條規定，若發生第107條至第110條所列舉事項之外的新事項，則該此種事項的權限劃分依「均權原則」為之，亦即其事務有全國一致性之性質屬於中央，有全省一致之性質屬於省，有一縣之性質屬於縣；遇有爭議時，由立法院解決之。上述三分法架構中，第107條中央專屬事項涵蓋外交、國防、國籍法、司法制度、航空、國道、國有鐵路、航政、郵政、電政、財稅、國稅、國稅與省稅縣稅之劃分、國營經濟事業、幣制、國家銀行、度量衡、國際貿易政策、涉外之財政經濟事項等，各自具有明確內涵，而且事務本質上也應劃歸中央立法並自我執行，十分妥當。我國憲法本文第111條採「均權主義」2，其原意為「事務本質」，具有高度開放性，得允許非常多的不同形成可能，但另方面而言，其也排除若干與事務本質不同的考量。在法解釋學上，事務本質不乏以法體系當中的基本原則或基本制度的取向為依歸。我國中央/地方間之均權之判斷，應取向憲法本文第107條以下之直接規定，並一併進一步納入我國憲法所建立的自由民主基本秩序整體價值作為考量3，並應以系爭事務與地方關連性高低為主要出發點。德國式的結論為，2儘管該條項明白限於第107條以下所未列舉的事項，但也得「類推適用」於已經列舉但因為不夠清楚而發生的情形。3我國憲法的整體價值為：人性尊嚴、自由、民主、含有一定民生福利國色彩、中央與地方分權的價值體系；反面言之，其反對獨裁、中央集權、不合於人民自由權與平等權保障的價值決定；效率（Effizienz；efficiency；dothethingright）固然也是憲法所內涵的一項價值，但不具唯一優先性。地方自治固然有助於事務之就近、快速、合於地方特色與需求而為解決，也得產生與中央政府間的競爭與比較觀摩並防止中央威權的效果；更重要的一項意義，在於其係地方人民之主體地位之展現，地方自治才能保障人民居於主體地位所應享有的自由與自主決定，並因此保障居民的福祉。關於地方自治的本質，如前所述，德國在普魯士時代的推動以來，即將之界定為人民之權利（SelbstverwaltungalsstaatsbuergerlichesRecht），強調其能喚醒對君主專制桎梏已久的心靈，PDF檔案以pdfFactoryPro試用版建立一事物若具有地方屬性，則立法者只能出於公共利益而為衡量，並在必要範圍內始得將之劃交給上一級政府辦理；換言之，於此存有公共利益、法律保留、比例原則或甚至平等原則等架構的適用。若依此說，則自治事項與委辦事項的區分標準為：（1）、系爭事務對人民生命身體健康財產影響的嚴重性。舉凡農藥管理、化妝品與各種藥品的管理、建築管理、各種營業證照管理、槍砲彈藥管理、戶政、地政、警政等，應被界定為委辦事項。（2）、給付行政當中與人民基本權之實現具有相當性質或水平關連的類型，例如社會救助、社會保險、身心障礙者保護之主要部分，也應屬於委辦事項。二、迄今中央與地方職能劃分之實踐得失自中央政府遷台以來，我國中央與直轄市、縣市間職能劃分之實踐情形，有成就也有不足。成就在於，各種專業法律與地方制度法得作為依據。其次，地方採民選體制，已經建立民主正當性基礎以及設置官署與官僚，整體能夠發揮施政功能。第三，在實質內容上，我國係大幅將職能交由直轄市、縣市政府執行，中央政府所執行的業務畢竟有限。主要實踐缺失為：權限劃分不清；直轄市、縣市政府之執行水平的高低不一，取決於主政者決心，而中央政府並沒有進一步建立監督機制；中央難謂已經積極針對地方政府的執法及治理得失，為政策工具的檢討。至於直轄市、縣市早期有缺人、缺錢、缺權等缺失，但晚近已有改良：地方之組織與人事，已經有大幅改良，由其經過1994年自治二法之制定所建立之直轄市之優勢地位、2007年之台北縣之升格為「準直轄市」及縣市政府之副縣市長與一級單位主管之職等提高與一半名額改為政務官。目前縣市政府的「基本財政需求」已得滿足。三、先進國家的治理經驗與理論（一）、治理的興起自1990年代以來，公共行政學界逐漸使用「治理」(governance)概念取代「政為社會注入活力，為國家社會的整體建構開展新的路徑；換言之，效率的考量只居於次等地位。日本也有所謂人民主權說，亦即自人權保障理論著手，主張國家與一切地方自治團體的存立均以保障人權為最終極目的；從人權保障的觀點來看，地方自治團體因為所處理者均為與住民切近相關的事務，又因組織上與住民最為接近而適於以最民主的方式營運，地方層級事務從而更須以住民自治為之。人民主權說以個人為中心，藉同心圓說明個人與家庭、地方自治團體與國家的主客、親疏關係，而導出「地方優越」原則，居同心圓外側者具有功能上的「補充性」，亦即僅得於位於內側者無法達成照顧任務始得介入。凡屬人權保障上所必需之事項，不論有無法律根據，或法律如何規定，原則上地方自治團體皆得自行處理。同時地方自治的保障內容，應包括住民的參與權及知的權利，在與人民關係最密切的範圍，維持人民的主導地位，使人民主權不致流於空談。本說並進一步導出「地方優先原則」，凡地方能夠處理的事務，宜歸屬地方；下級地方自治團體能夠處理的事務，上級地方自治團體與國家不宜置喙。PDF檔案以pdfFactoryPro試用版建立府」(government)。此一概念何以興起，根據GerryStoker(2000:15)的說法，源於市場失靈與政府失靈，而需要一個超越公私二分的混合統理機制(heterarchy)--相依行動者間的水平自我組織(self-organization)。BobJessop(2000:11)指出，治理反映的是市場模式、政府模式在處理問題的侷限性，而又不願回到政府(state)模式。而根據JonPierre和B.GuyPeters(2000)的解釋，則包括：國家財政危機、意識型態轉向市場(即認為政府不僅不是問題的解決者，反而是社會問題的製造者)、全球化(政府主導社經的能力，受到全球化因素的限制)、政府失靈(喪失提供公共服務的能力)、新公共管理的出現(否定政府組織的特殊性，主張適用私部門組織的管理方式，亦可適用於公部門，而且私部門較公部門具有效率)、社會變遷與日趨複雜(進入第三波政治時代，經濟、參與、環保、性別等議題讓社會日趨複雜，促使政府需要新的統治能力)、新治理成員的出現(指EU、WTO、IMF等國際組織力量的增強)、及政治課責傳統的疑慮(指治理概念將一些無法課責的行動者引入政治過程，相當程度混淆民主課責制度)等八項原因。DonaldKettl(2002:xi,119)將治理界定為政府完成工作的方法，說明政府與其周圍的政治、社會、行政環境聯結的方式。GerryStoker(1998)認為，治理：(1)指涉一組生成自政府但又超越政府的制度及行為者、(2)釐清處理社經議題的範圍與責任、(3)界定涉及集體行動制度間的權力依賴關係、(4)關乎行動者的自主自治網絡、(5)認知到要完成事情的能力並不來自於政府的權力命令或權威使用，其視政府有能力使用新的方法或技巧進行領航或指導。亦有與行動目標連結者，如善治/優質治理(goodgovernace)、完善治理(soundgovernance)。各家治理學說的重點或核心關注得略有不同。JonPierre和B.GuyPeters(2000)從結構與過程兩個面向探討治理。其認為現存四種治理結構：科層體制、市場、網絡、及社群，每一種治理結構可以解決一些治理上的問題，但也有其弱點，會受到文化及時空的限制4。DonaldKettl(2002:xi)則視治理為政府完成工作的方法；JanetDenhardt和RobertDenhardt(2003:86)將治理界定為公共權威的運作。JonPierre和B.GuyPeters(2000)也從過程思考治理，認為治理比較重視過程及結果，而非正式的制度安排。在這個概念下，治理被視為導航及協調，國家仍具有導航的能力，只是地位不如前。而依據JanetNewman(2003:24)的說法，這種轉變包括：(1)服務模式從科層制及競爭化朝向公私及志願者部門間的網絡及夥伴關係服務發展；(2)4政策網絡指由許多行政者包括國家機關、有組織的利益團體等組成的政策陣線。網絡依其凝聚的程度而不同，可以是凝聚程度高的政策社群(policycommunitie)，或是單一/特定議題聯盟。政策網絡促進公私利益及資源的整合，及公共政策執行的效率。網絡與國家間是相互依賴的關係，從國家觀點看，網絡聚合專家及利益代表，是政策過程中具有重要價值的元素，但正因為網絡是因共同利益而結合，會挑戰國家的利益。從政府轉向治理(減少對正式法律權力的依賴)來看，明顯強化政策網絡的地位。因此，國家處於一方面需要藉由網絡將社會行動者納入政策方案，另一方面政策將被網絡阻礙的兩難之中。就制度和社會行動者間的關係來看，網絡結構的重要性仍不如科層體制。PDF檔案以pdfFactoryPro試用版建立對社會、經濟問題的責任觀及相關問題界限的認知逐漸模糊；(3)將政策網絡納入治理的過程；(4)傳統命令及控制模式由「有距離的治理」所取代；(4)發展更具反思性及回應性的政策工具；(5)政府的角色在建立夥伴關係、領航及整合，提供系統整合及規範；(6)在社區、城市及地區，藉由網絡及夥伴關係之整合，建立協商式自我治理(negotiatedself-governance)；(7)公共政策更開放公共參與；(8)在民主實踐改革上，更能面對複雜、分化的社會；(9)政府的關注事務，從制度性的關懷轉向至公民社會在治理過程中的涉入。英國學者Perri6