2财政概念和财政职能

第一章财政概念和财政职能2019/9/102本章教学内容和目的：主要阐述公共需要、财政概念和财政职能等内容。通过教学，达到熟悉财政内涵，掌握运用财政职能研究分析现实财政经济问题的基本方法。学习要求：要求结合财政实践，掌握财政的有关概念和公共需要、财政职能的有关内容，思考、研究问题的基本方法,为以后学习奠定基础。课时和问题研究:共4课时。结合财政职能，研究现实问题。2019/9/103第一节政府与市场一、市场：市场效率和市场失灵（一）市场与市场效率在市场经济条件下，市场和政府都是一种资源配置系统，二者共同构成社会资源配置系统。而财政是一种政府的经济行为和政府资源配置的主要工具，因而研究财政问题必须研究政府与市场的关系。2019/9/104完整的市场体系是由家庭、企业和政府三个相对独立的主体组成的一个系统。在市场经济下，政府构成市场系统的一个主体，①为市场提供诸如基础设施、教育和社会保障之类的公共物品和准公共物品，②同时从市场采购大量的投入品和办公用品。③但政府又是一个公共服务和政治权力的机构，因而在市场中又具有特殊功能和特殊的地位，它可以通过法律、行政和经济等手段，“凌驾”于市场之上介入和干预市场。2019/9/105家庭是社会的基本细胞，是社会生活的基本单位，它为市场提供劳动力、资本和土地(在土地私有的条件下)等生产要素，并通过提供生产要素获取收入，而后用家庭收入到市场上购买生活消费品或从事投资，家庭的基本目标是满足需要和效用水平的最大化。企业是社会的基本生产单位，它从家庭那里买进生产要素，通过加工转换为商品或劳务，而后将商品或劳务又卖给家庭并获取企业收入和2019/9/106利润，企业的基本目标是利润最大化并实现扩大再生产。市场，就是商品交易的场所，如百货商场、汽车市场、证券市场等等，但从经济学的角度来看，市场是指在无数个买者与卖者的相互作用下形成的商品交易机制。市场机制的基本规律就是供求规律：供大于求，价格下降，库存增加，生产低迷；求大于供，价格上涨，库存减少，生产增长；通过价格和产量不断的波动，达到供给和需求的均衡。2019/9/107市场是一种结构精巧而且具有效率的商品交易机制，亚当·斯密将市场规律形容为“看不见的手”，认为不需要任何组织以任何方式的干预，市场可以自动地达到供给与需求的均衡，而且宣称当每个人在追求私人利益的同时，就会被这只手牵动着去实现社会福利。马克思同样赞叹市场机制的效率，并将价格规律提升为价值规律，认为商品价值是由生产商品的社会必要劳动时间决定的，而价格围绕价值上下波动来调节生产和流通，并促进技术进步和经济发展。同时马克思也2019/9/108指出了市场波动是导致经济危机的可能性因素。福利经济学的代表人物意大利经济学家帕累托，提出了帕累托经济效率标准，又称之为帕累托最优状态，是指这样一种状态：任何一种改变都不可能使一个人的境况变好而又不使别人的境况变坏。帕累托还论证了达到帕累托最优所必须满足的条件，包括交换的最优条件、生产的最优条件、交换和生产的最优条件。帕累托效率标准，可以作为我们分析经济效率和财政效率的一个规范性参照标准。2019/9/109（二）市场失灵之所以马克思认为市场波动是导致经济危机的可能性因素，是因为市场效率是有条件的，即市场机制应满足其有效运行的环境是：⑴完全竞争的市场、⑵所有行业的成本是递增的、⑶排他原则、⑷不存在公共品、⑸完全的信息、⑹资源完全的流动性。但在现实中，这些条件和环境几乎不存在。说明市场机制也有本身固有的缺陷，即当竞争性制度不能提供帕累托结果时，称之为“市场失灵”（marketfailure）。2019/9/1010它为政府介入或干预提供了必要性和合理性的依据，因而是分析和研究政府与市场关系的基本理论依据。市场失灵主要表现:1.垄断。市场具有效率必须以完全自由竞争为前提，但现实的市场并不具备此充分条件。当某一行业在产量达到相对较高水平之后，就会出现规模收益递增和成本递减的趋势，这时就会形成垄断。垄断者可能通过限制产量，抬高价格，使价格高于其边际成2019/9/1011本，获得额外利润，从而丧失市场效率。为了对付垄断，政府可以实行公共管制，即由政府规定价格或收益率，政府也可以在垄断部门建立公共生产，并从效率或社会福利角度规定价格。2.信息不充分和不对称。竞争性市场的生产者和消费者都要求有充分的信息，生产者要知道消费者需要什么，需要多少，以及需求瞬息万变的变化；消费者要知道产品品种、性能和质量，生产2019/9/1012者之间也需要相互了解。但在市场经济条件下，生产者与消费者的生产、销售、购买都属于个人行为，不可能掌握充分的信息，即存在风险和不确定性。这就要求政府提供公共产品，即向社会提供有效的商品供求状况、价格趋势以及宏观经济运行和前景预测资料，弥补市场缺陷；运用税收支出和财政补贴，鼓励非政府部门勇于承担风险,政府成了非政府部门的”隐匿合伙者”(silent2019/9/1013partner)。3.外部效应与公共物品。完全竞争市场要求成本和效益内在化，产品生产者要负担全部成本，同时全部收益归生产者所有。外部效应（externalities）是指一个消费者或生产者对其他消费者或者生产者带来利益或造成损失。分正外部效应和负外部效应。如上游水库下游可以受益是正的外部效应；造纸厂造成河流污染是负的2019/9/1014外部效应。但不管是正外部效应所导致的某些活动不足还是负外部效应所导致的某些活动过度，都会造成资源配置的低效率。这就需要政府干预市场机制。解决对策：当出现外部效应时，政府可以采取行政、法律手段，诸如，命令排污工厂停产或限期治理；采取经济手段即财政手段，通过征税提供公共物品，或提供补贴。2019/9/10154．收入分配不公。市场机制效率是以充分竞争为前提的，而激烈的竞争不可能自发地解决收入分配公平问题。市场经济的第一道分配是要素分配，个人收入取决于劳动投入的数量和质量以及投入资本的多少，即承认个人天赋、受教育的程度以及私人财产所有权，因而必然形成收入差距，而且差距会越来越大。效率和公平是矛盾的统一，效率是前提，首先是把“蛋糕”做大，没有效率，即使是公平的，也是低水平的平均主义；但公平既是经济2019/9/1016问题，也是社会问题，收入差距过大，严重不公，会带来社会不安定，反过来又会影响效率。5．经济波动。市场机制是通过价格和产量的自发波动达到需求与供给的均衡，而过度竞争不可避免地导致求大于供与供大于求的不断反复：求大于供，物价上涨，会导致通货膨胀；供大于求，压缩生产，会导致失业率上升，这是市场经济不可避免的弊端。2019/9/1017二、政府：政府干预与政府干预失效(一)政府的经济作用政府作用无处不在。它广泛地执行政治、社会和经济的职能。政治职能和社会职能是以经济职能为依托的，因为，政府必须从社会产品分配中集中一部分社会产品，才有可能实施并实现其全部职能。而财政部门作为政府的一个经济部门，首先是直接执行政府的经济职能，并通过执行经济职能来保证政治职能和社会职能的实施。2019/9/1018在市场经济体制下政府的经济作用是什么?我国经济体制改革的目标是社会主义市场经济体制：“就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用……”说明了市场和政府的关系，也说明了社会主义市场经济体制下政府的经济作用。其一，提供公共产品。所谓使市场在资源配置中起基础性作用，既肯定了市场的配置效率，但又说明只是起基础性作用，而不是所有资源都是2019/9/1019可以通过市场来配置的，这就要求政府在资源配置中发挥应有的作用，弥补市场的失灵，主要是提供具有外部效应的公共物品；其二，宏观调控。所谓社会主义国家宏观调控，则是指市场机制本身存在固有的缺陷，必然存在收入分配不公和经济波动，要求政府通过宏观政策协调国民经济健康、稳定地运行。我国目前仍处于经济体制转换过程中，而建成2019/9/1020社会主义市场经济体制的核心问题之一，就是正确处理政府和市场的关系，转变政府职能，规范政府行为，其中包括转换财政职能。新凯恩斯主义学派提出一种新型的政府——市场观，认为现代经济是一种私人经济和公共经济的混合经济，政府和市场之间不是替代关系，而是互补关系。有政府介入的市场，政府与家庭、企业之间的收支循环流程参见图1—1。2019/9/1021图1一l政府与家庭、企业之间的收支循环流程图产品市场政府要素市场企业家庭货币货币生产要素生产要素需求供给纳税纳税需求货币货币产品产品公共产品公共产品2019/9/1022(二)政府干预程度和干预手段政府干预程度与政府规模相联系，而政府规模一般是以财政支出(或财政收入)占GDP的比重这一综合性指标来表示。一般而言，随着经济发展和人均收入的提高，政府规模呈逐步上升的趋势，达到一定阶段则相对稳定。但是，由于各国的经济制度、政治体制、意识形态、历史传统以及经济发展阶段的不同，市场经济体制亦有所不同，政府规模也存在很大差别。就各国之间的差别2019/9/1023来说，经济发达国家高于发展中国家，集权化倾向的国家高于分权化倾向国家。类似英国那样的多数欧洲国家实行“新自由主义”的市场模式，但其中有些国家政府仍支配钢铁、煤炭、铁路、空运等垄断行业及公用事业，政府集中的GDP达50％以上。美国也属于这种类型，但政府的集中度较小，经济运行的自由度较大，政府集中的GDP大体为30％以上。德国实行所谓的“社会市2019/9/1024场经济”，主要是将自由竞争机制和一套完整的社会政策相结合，政府集中的GDP相对较低，但要高于美国。北欧国家号称为“高福利国家”，政府承担大量的社会服务和社会福利负担，政府集中的GDP达60％以上。以日本为代表的市场经济被称为“东方模式”或“亚洲模式”，一方面主张充分自由竞争，另一方面又通过政府计划、发展战略、产业政策引导和控制市场的运行。东南亚的新兴国2019/9/1025家大体都仿效这种模式，而且这些国家属于后发展国家或发展中国家，政府集中GDP的比重大体为20％上下。我国当前仍处于体制转轨过程中，以财政支出占GDP比重表示的政府规模，从1979年开始逐年下滑，到1997年开始逐年回升，目前已达到20％以上。至于符合我国国情的适度的政府规模，还需要通过经济改革和经济发展的实践来探索。政府干预手段可概括为三个方面：1．立法和行政手段。主要是制定市场法规、规2019/9/1026范市场行为，制定发展战略和中长期规划，制定经济政策，实行公共管制、规定垄断产品和公共物品价格等。比如，为了对付垄断，政府可以制定反垄断法，实行公共管制，由政府规定价格或收益率，对外部效应大的物品，政府可以采取行政手段或法律手段，如强制排污工厂停产，限期治理，或对受损单位给予应有的补偿。2．组织公共生产和提供公共物品。公共生产即由政府出资兴办的所有权归政府所有的工商企事业2019/9/1027单位，由政府提供的公共物品，也可以在垄断部门建立公共生产，并从效率或社会福利角度规定价格。按广义的生产概念，公共生产既包括生产有形物品的工商企业和提供无形物品及服务的学校、医院、文艺团体、气象部门以及政府机关和国防部门等。如政府为了弥补市场信息的不充分和不对称，有关部门要定期向社会提供有关商品供求状况、价格趋势以及宏观经济运行和前景预测资料，而政府提供经济信息，是一种社会性服务，也属于公共物品(公共服务)的范围。2019/9/10283．财政手段。即通过征税和收费为政府各部门组织公共生产和提供公共物品筹集经费和资金。目标：是通过筹集经费和资金，最终满足社会公共需要，同时又通过财税等手段调控市场经济的运行。(三)政府干预失效政府干预失效，是因为政府的运行是以政治权力为基础和前提的，而经济是政治的基础，政治权力不能创造财富，却可以支配财富，甚至凌驾于经济之上支配经济，这正是政府干预失效的根本原因。2019/9/1029恩格斯论述暴力在历史中的作用时曾指出：“在政治权力对社会独立起来并且从公仆变为主人以后，它可以朝两个方向起作用。或者按照合乎规律的经济发展的精神和方向去起作用，在这种