关于农村住宅市场化流转的思考

关于农村住宅市场化流转的思考刘薇1，杨春柏2（吉林建筑工程学院,吉林长春130021；2.天津合生珠江房地产开发有限公司；天津301811）内容摘要：农村房屋和城镇房屋产权制度差异巨大，农民的住宅不能与城市住宅一样，实现同权同证、自由流转，农民因此不能获得实际收益。本文将对农村住宅流转的必要性、可能性进行探讨，指出农村住宅流转的限制，提出现阶段农村住宅流转的建议。关键词：房地产；集体土地使用权；农村住宅；市场化流转；我国现阶段所进行的住房制度改革，一直以城镇住房制度改革为主，所制定的法律制度，如《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房地产权属登记管理办法》等，也都以城镇住房为主要对象，随着我国城市住房制度改革的不断推进,经营性国有土地使用权的市场化工作已基本完成,商品房及房改房的所有者也都可以将住宅连同相应的土地使用权一起上市转让,进行自由交易。但是,我国农村住宅交易市场仍未形成,农民拥有的宅基地无法进行合法流转和公开转让，农村集体用地的使用和农村住房流转以及外出务工的农民进入城镇的住房问题等都成为摆在面前的现实问题。根据我国现行法律、法规,农村宅基地由村集体组织,从村集体所有的土地中采用无偿、无期限的方法划拨给村民使用,村民对宅基地只能自用,不能进入土地市场进行公开转让,农村住房基本没有登记，也不能用于抵押或出租。这种不允许农村宅基地上市流转导致农村住宅流转困难的管理模式阻碍了农村经济的发展，影响了农民的基本财产权利的充分实现，这既不利于农村社会的可持续发展,也不利于社会主义和谐社会的构建。1．农村住宅市场化流转的必要性随着城市化、工业化进程的不断推进，农村住宅应逐渐享有和城市住宅相同的权益。1．1建立农村住宅登记制度，保障农民的基本财产的权利随着城市的全面建设，农村住宅登记发证作为我国土地房屋管理的一种制度，已是迫在眉睫。不管是在城市还是在农村，房屋产权证作为一种凭证，对住户来说都是一道法律上的“护身符”。农村的征地拆迁应以农村土地房屋权属证书作为补偿依据。而诸如处理土地房屋权属纠纷、办理房屋的翻改建、法院的司法判决等，也都要以土地房产证书及其登记资料为法律凭据。而以往的经验表明，由农村房产引发的家庭纠纷、邻里亲戚纠纷以及征地拆迁纠纷经常发生，由于农民私宅没有房屋产权证这一法律上的凭证，类似的纠纷很难调解，还极易引发一些社会治安问题。对农村房屋进行确权发证，可以避免其中一些纠纷的发生，将其提前消化掉。农村住宅权属登记能够有效地保护当事人合法的房地产权利,它不仅是国家对房地产进行管理的一种重要措施,而且农村住宅权属登记有利于维护农村房地产交易的安全。1．2允许农村住宅抵押，是农民致富的迫切需要农民开展土地承包经营，需要买种子、化肥、扩大生产经营面积等生产、生活、养殖等方面资金，可是在农村融资渠道相对少，甚至有的人采取借高利贷的方式，融资难的最大问题是没有抵押物，而对一般农民而言宅基地上的住房是唯一可抵押的资产。对普通农民来说，建房是最大的投资，如果在急需资金时又不能将住宅抵押或转让，要么使农村工作无法展开，要么是深受高利贷盘剥。盘活农民住房资产，并使之变为“资本”，是农民致富的迫切需要，也是新农村建设和发展的需要。农民私宅经确权发证后，可以进入市场进行交易、租赁、抵押，由不动资产变为资本流向社会，将直接为农村经济快速发展起到加速作用。农村经济的发展，客观上已要求解决农村住宅出租、买卖和抵押等问题。另外，目前农村闲置的宅基地比较多。有一部分农民已在城镇买房居住，但农村的房子长期闲置。如果可以抵押，其房子的价值完全可利用起来。”1．3集约用地，加大市场配置土地资源众所周知，在中国农村地区，《土地管理法》规定，每一户农民可以划拨到一块宅基地。这个规定便是农民占地的一个法律依据。只要农民有了钱，想的第一件事情是盖房子。对广大农民而言，国家为其提供的最大保障就是可以无偿取得无期限使用的宅基地。由于农户谁也不愿意错过这样的福利，所以新建住宅不断外扩，宅基地侵占耕地之风强劲，农村住宅利用效率很低，甚至影响粮食安全。另外，中国正处在工业化与城市化加速发展时期，沿海一些发达城市其中举家进城打工的农民的生存状况虽然已经与农地有了质的分离，绝大部分人不能将农村住宅变现，只能闲置，导致“空心村”和“空心户”广泛出现，造成了有限土地资源的严重浪费。住宅是农民最大的资产，如果农村住宅可以自由流转，举家外出的农民可能通过转让住宅而筹集一部分进城长期居住的资金，从而加快农村劳动力转移的步伐，提高城市化进程。因此，宅基地流转可以集约用地，并加大市场配置土地资源。1．4统筹城乡发展，促进社会主义新农村建设有关专家认为，实施农村房屋产权登记、发证、流转制度，有利于调整农村产业结构，实现农民增收，发展农村经济；有利于加强村镇规划管理、城乡基础设施建设管理，促进社会主义新农村建设，统筹城乡发展。这将引爆农村生产力的新一轮大解放。2．农村住宅市场化流转的可能性我们的法律随着时代的变迁而出台新政，农村住宅流转的潜在需求迫在眉睫，我们一些地区农村住宅的试点工作的成效，都为农村住宅市场化流转开辟了道路。2．1法律创新的可能随着农村经济的迅猛发展，农村住房私下转让现象相当普遍。现实的需求促使制度的创新。《物权法》是调整有形财产支配关系的法律，是对财产进行占有、使用、收益和处分的最基本准则，是民法典的重要组成部分。刚刚实施的《物权法》已经列专章，明确把“宅基地使用权”定义为“用益物权”，也就是“财产权”。而在该法最后一次审议中，也取消了“农村宅基地不能流转”的条款，只是说依照现行法律管理。立法者曾解释，主要是为今后宅基地和农地产权改革预留空间，而在全国范围内，宅基地禁止流通的铁律似乎也有松动信号。无论是《担保法》还是《土地管理法》来看，立法本意是禁止农村集体土地使用权单独转让，但在农村房屋所有权发生流转的情况下，其项下的宅基地使用权转让并不禁止，只是杜绝了农房出卖之后再次申请宅基地。历史的不断向前发展，也推动集体土地、农村住房流转的相关新政出台。2．2农村房屋潜在的市场需求随着我国经济的飞速发展，城市化进程越来越快，人口流动已经比较普遍，大量的农村人口涌向城市，而城市人却向往农村的田园生活，对农村房屋流转提出了要求。一方面，由于城市化进程，农民已经不再是纯粹意义上的农民，土地对于农民的社会保障作用不再那么重大。而之前，为了保障农民安身立命的土地，所制定的限制农村土地流转的制度，包括限制宅基地使用权流转的规定已渐渐不再发挥效用。而由于农村土地流转的限制，农民即使在城市已经成家立业，但仍然无法将其房屋转让出去，不难看出，《土地管理法规定》上规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”，而担保法上又明示农村宅基地不能抵押的规定。这样简单的立法无疑不能满足农村住宅流转的法律需求。在我国实现农村宅基地使用权的流转已经成为一种现实需要。2．3部分省市乡镇地区的试点工作，为农村住宅市场流转提供了宝贵经验当城市住房改革走向深入，城镇居民不断获得不动产收益的时候，农村住房改革也开始了萌动。最近，广东、安徽、浙江、大连市、临沂市、成都、温州等很多城市所属区县农村率先试点，进行农村住房确权、流转改革，发放房产证，一些农民将房产用于抵押、贷款、流转，盘活了自己的房产，获得了生产、生活的资金。这些试点工作有的没有成功，反映了问题，有的取得了一些经验，可以推荐推广，都为农村住宅流转提供了可能性。3．农村住宅市场化流转的限制农村住宅不能流转严重制约农村剩余劳动力转移、阻碍农村经济健康发展，最终违背了城乡统筹协调发展。3．1流转范围暂时受限物权法精髓由两个部分组成，其一：所有财产平等保护。但国有土地的使用权可以按照政府的意图租赁、转让、抵押、任意改变用途，集体土地所有者却不能享有同样的权利，这是中国农村土地市场的老大难问题。我国的土地法律历来以面向城市住宅为主，严格限制农村住宅流转，一方面保护农民的基本生存权利，另一方面也限制了农民充分享有房屋的所有权权力。城市房地产管理法和产权登记管理办法，都使城市的房屋所有权得到充分的保证，并指出了房屋及其土地使用权可以进行自由交易，如出售、出租、抵押等各种交易活动。但对于农村住宅却没有相关的法律规定，农民的房屋所有权没有得到确认，土地的使用权限制最多，因此农村住宅市场化流转难以实现。农村房屋和城镇房屋产权制度差异巨大，农民的住宅不能与城市住宅一样，不能实现同权同证、自由流转，农民因此不能获得实际收益。3．2集体土地使用权转让的限制中国目前实行城乡分割的房地产制度，城市土地归国家所有，但居民和企业可购买国有土地使用权。由此，城市居民的住房经由建设部门发放房屋所有权证、国土部门发放国有土地使用权证后，可进入市场交易。而在农村，中国现行法律和政策规定，农民宅基地属于集体所有，只能在本村流转，造成农民住房长期不可交易。虽然,宅基地使用权的性质属用益物权,但它毕竟是在保有集体土地所有制的基础上为本集体经济组织成员提供建房便利而创设的,是不充分的、被打了折扣的用益物权。在这种产权制度安排下,农户从未依法完整享有宅基地用益物权的各种权能,尤其是部分处置权,于是,农户无权处置宅基地→农户无法单独处置自己的住宅→住宅流转不了,其三者之间的前因后果关系真实地反映了我国农村宅基地的基本现状。通观农村现有住宅法律，我们不难发现对农村住房转让限制较少，农民对住房拥有所有权，农村住房可以买卖和出租，农村住房被允许作为获取抵押贷款的抵押物，而对宅基地转让严格限制。土地管理法第六十三条规定：“农村集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”如果农民的房屋允许自由买卖，就是将与房屋相连接的宅基地使用权作为标的物一并出售了。依据“房地一体、地随房走”原则，在宅基地不能转让的情况下，农村住房流转市场是无法发展起来的。3．3集体经济组织内部成员的限制由于我国住宅用地取得是无偿的，是集体经济组织对其集体内部成员的一项福利性措施，故其有很强的身份性，即只有本集体经济组织的成员才享有无偿取得宅基地使用的权利。当住宅用地上的房屋流转时，受让人要无偿使用该住宅用地，必然要求其是本集体组织内部成员，否则必然违背农村住宅用地分配制度的本意。但农村住宅交易却是频繁的，农民对自己手头这点资产的收益期望是在增长的，农村住宅不能对集体成员以外的主体流转，这无疑大大压制了农村地区尤其不发达地区的发展。权利没有流动性就无法为权利主体带来利益增值;权利的流动空间狭窄就会限制权利所承载利益的增值。农村住宅只能在本集体成员内部流转的政策(或者说立法)，无疑是对农村发展不利的。3．4农村住宅产权登记制度不健全的限制《城市房屋权属登记管理办法》仅明确了城市规划区国有土地上房产登记管理办法。关于集体土地上房屋产权登记国家既没有明确禁止也没有出台专门的法规规章进行规范，仅零星见于一些层次较低的规范性文件中。农村房屋登记制度改革遇到的第一个难题，是缺乏现成的法律、法规依据，特别农村房屋的流转受到现行法律、法规严重制约，加上多数乡镇没有基层房管所，开展农村房屋登记工作曾困难重重。农村所建住宅，绝大多数的地方都没有进行过房屋所有权登记，没有核发过房屋所有权证。致使产权不清，产籍不明的现象普遍存在。农村住宅的买卖、租赁等交易行为日益频繁，但大多农民买卖房屋不签订书面合同，成交后不办理房屋过户手续；农民与承租人口头议定租赁事项，不办理房屋租赁登记手续；甚至一些村集体违规向城镇居民工出售坐落在集体土地上的房屋，变相出卖集体土地。　法律法规的欠缺确实给开展农村房产登记工作带来了不小的阻力。由于缺乏合法的产权登记，农民住房无法实现市场化交易，自然也不能抵押。随着大量农民进城务工和定居，大量农房闲置而不能交易，造成农村资产的巨大浪费。3．5缺少农民生存权利的保障体系的限制受制于现行农村土地制度，农民“贷款难”长期难以解决，很大的原因就是农民没有合格的抵押物。银行出于防范风险的考虑，不给农民贷款。农村住宅本是最好的抵押品，但如果到期不能偿还贷款，银行有权拍卖或折价处理，如果抵押权实现势必导致集体土地使用权的转让，“