公共财政与财政职能讲义（PPT36页)

公共财政与财政职能第一节公共产品与公共财政理论一、公共产品及其特征公共产品（萨缪尔森）：每个人消费这种产品不会导致他人对该产品消费的减少。1.效用的不可分割性公共产品是向整个社会提供的，具有共同受益与消费的特点，其效用为整个社会的成员所共同享有，不能将其分割为若干部分，分别归个人或社会集团享用。2.受益的非排他性这是从需求的角度上阐述的。即一些人享用公共物品所带来的利益而不能排除其他一些人同时从公共物品中获得利益。即消费者可以不需要付出货币就可以消费得到。非排他性的主要情况（1）公共商品在技术上不易排斥他人消费或受益。如，国防、公共卫生、环境保护等，如果在一定地域范围内提供了这些公共商品，则不可能将身处其中的任何人排除在相关受益范围之外。（2）有些公共商品在技术上可以实现排他，但效率角度看却不必要排他。如对游人较少的公园来讲，其供给成本既定，在增加消费者（从而增加效益）的同时几乎不增加成本，消费的人越多既定支出产生的效益就越大。这时，尽管在在技术上排他并不困难，但如果设置排他装置（如设卡收费），将减少消费者，从而降低公园的利用效率。（3）在有些情况下，“排他”尽管是可能的也是必要的，但排他成本过于昂贵，经济上不可行。排他成本是指设置排他装置、机构和安排人员所需要的成本。对于有些公共商品，排他成本很高，以致于排他成为得不偿失的事情。允许一个新增加的人消费给定数量的具有非竞争性收益的公共商品，边际成本为0，这时生产者根据边际成本来定价是没有效率的，如果高于边际成本来定价，纵使生产者可以得到更高的利润，但实际上会遇到边际收益的不确定性（非排他性）而无法形成均衡。3.取得方式的非竞争性指在生产水平既定的情况下，一个人消费不会减少其它人的消费数量。非竞争性在于消费不会引起量的变化。消费者的增加不会引起生产成本的增加。反映的是资源的成本。只要生产一个即可。一般情况下不存在拥挤问题。这是从供给的角度进行的。经济学家普遍认为，消费的非竞争性是公共商品最重要的标志。电视广播、国防。因此说，非竞争性是公共物品的基本属性，是公共物品自身的因素决定的。非竞争性的存在使得限制消费成为一种不合意的行为，因为此时增加消费者的边际成本为0。非竞争性，使得可能形成“免费搭车”。一个基本概念：搭便车据说，搭便车（freeriding）问题来源于早期的美国西部。当时，西部盗马贼横行，牧主们自发出钱组织骑队巡逻，盗马贼失业了。于是，部分牧主开始不原意出钱养骑队。接着，更多的人不愿意出钱，骑队只好解散，结果盗马贼又回来了。该行为实则是坐享其成的心理作祟。搭便车：不付成本而坐享他人之利。比如，前几年有《谁动了我的奶酪》畅销，市面上立即出现了《我该动谁的奶酪》、《谁也不能动我的奶酪》等一系列跟风书。拥挤性公共物品：没有太多使用者时具有非竞争性，但在消费者太多时额外的消费者的边际成本上升，如大桥，高速公路。太拥挤时就需要：要么等待，要么绕行。４．提供目的的非赢利性提供公共产品不以赢利为目的，而是追求社会效益和社会福利的最大化。反面例子：贵阳市贵花公路。当初的建设投资3196万元中，银行贷款约1500万元，但2001年9月贵州省部分人大代表前去检查时发现：这条公路收取的车辆通行费已高达6371万多元，是贷款金额的4倍多，但贷款仍未还清，收费还在进行。公路不是“私路”。作为公共产品，人们通行时还要交“买路钱”，公路还姓“公”吗？四个特征中，核心特征：非排他性和非竞争性。效用的不可分割性与提供目的的非赢利性是其自然延伸。二、市场失灵与公共财政（１）公共产品（２）外部效应：案例（３）不完全竞争：自然垄断行业（４）收入分配不公（５）经济波动与失衡：失业、通货膨胀应用举例：1。在现代市场经济社会中，财政存在的前提是（）A社会产品B社会再生产C市场失灵D货币流通2。某些具有正外部效应的产品，在市场上的数量是（）A供过于求b供不应求c供求平衡d时多时少3。以下属于公共产品的是（）A住房B高等教育C国防D食品E法律设施案例：当火车驶过农田的时候—外部性与市场失灵20世纪初的一天，列车在绿草如茵的英格兰大地上飞驰。车上坐着英国经济学家A·C·庇古。他边欣赏风光，边对同伴说：列车在田间经过，机车喷出的火花(当时是蒸汽机车)飞到麦穗上，给农民造成了损失，但铁路公司并不用向农民赔偿。这正是市场经济的无能为力之处，称为“市场失灵”将近70年后，1971年，美国经济学家乔治·斯蒂格勒和阿尔钦同游日本。他们在高速列车(这时已是电气机车)上想起了庇古当年的感慨，就问列车员，铁路附近的农田是否受到列车的损害而减产。列车员说，恰恰相反，飞速驰过的列车把吃稻谷的飞鸟吓走了，农民反而受益。当然铁路公司也不能向农民收取赶鸟费”。这同样是市场经济无能为力的，也称为“市场失灵”。外部性与市场失灵列车对农田的影响就是存在外部性的情况。在庇古所看到的情况下，铁路公司列车运行对农业生产带来的损失并不由铁路公司和客户承担，而由既不经营列车又不用列车的农民承担，即存在负外部性，有外在成本或社会成本。类似这种情况的还有化工厂、造纸厂对河流或空气的污染，吸烟者对环境和非吸烟者的危害。外部性与市场失灵在施蒂格勒和阿尔钦所看到的情况下，列车运行在客观上起到了“稻草人”的作用，给农业生产带来好处。但铁路公司并不能对此收费，利益由与列车运行无关的农民无偿获得。这就存在正外部性，有外在收益或社会收益。类似的例子如养蜂人到果园放蜂采蜜，同时免费为果园实现了授粉，果园主不用交费。大学培养出人才，这些人才对经济增长所做出的贡献由全社会分享。外部性与市场失灵在有外部性的情况下，由铁路公司和客户双方供求决定的价格，不能使资源配置最优化。这就是说，这时列车运行的次数并不能使社会经济福利最大化。在庇古所看到的负外部性情况下，通过税收提高运费，并把税收补贴给农民，减少运行会更好地消除不利影响。在斯蒂格勒和阿尔钦看到的正外部性情况下，通过补贴降低运费，增加运行会增加有利影响。第二节财政的职能财政的职能主要有资源配置、收入分配、经济稳定职能。一、财政的资源配置职能（1）财政资源配置的含义：政府决定提供某种公共产品并为之提供资金的职责。公共产品的效率包括：资源配置效率与生产过程效率（比如外包）。资源配置过程，需要财政介入的原因：1.公共产品的存在；无法通过市场来提供和满足，如行政、国防、司法、公安、外交；2.市场配置具有盲目性，政府可以起到引导作用，进行有计划的分配和调节。资源配置过程中，财政为何可以介入？原因在于：与市场不同，政府财政资源配置的成本-收益本身是外部化的，政府资源配置的资金来源是无偿的，提供的公共产品也是免费的，可以通过不等价交换的方式来解决，弥补市场失灵的资源配置问题。（2）财政资源配置方式是指政府提供公共产品的决定方式和资金供应方式。公共产品的决定方式：公共决策（公共选择），通过政治程序（人民代表大会、议会）决定。政治程序要有效率，关键是要体现人民群众的意愿，政治程序的民主和科学可以使政府资源配置达到效率状态。资金供应方式（税收、收费）：也是政治程序完成的。公共部门负责从事公共产品的具体生产和管理，也要遵循市场效率的原则，即用尽可能少的资源生产出尽可能多的公共产品---生产过程的效率。提供公共产品的供给效率，实质上涉及到政治体制的民主化、科学化和法制化的问题。（3）公共产品效率供给的难点1.公共产品偏好表达的困难。如果每个消费者按照他们的收益支付公共产品的成本，那么收益总和等于成本就能实现公共产品的资源配置效率。但是公共产品是非竞争性和非排他性的，存在“搭便车”，即使不付费也可以消费，所以理性人不会付费。2.公共产品效率供给的困难。公共产品具有单边垄断的性质。需要建造一套有效的激励约束机制保证工作人员的积极性。（4）解决公共产品效率问题的基本途径实现公共产品资源配置效率的基本途径是完善民主、科学的财政决策体制。这包括决策者的选拔制度、文官晋升制度、决策信息的收集传送制度、公共产品的效率评估制度、政府的收入和支出制度、审计监督制度，等等。实现公共产品生产效率的基本途径：完善公共产品的组织制度和激励约束制度。（5）财政资源配置的范围包括直接满足消费需求的公共产品和准公共产品，以及间接为生产和消费服务的法律设施等。1.公共产品：国防、法律设施、环境保护、行政管理服务、基础科学研究。效率准则：公共产品的成本等于每个消费者的收益总和。2.准公共产品：既有公共产品的特征，又有私人产品的特征。如高等教育、医疗、应用科学研究等。3.天然垄断行业的产品：可由财政提供、也可由市场提供，取决于效率。但实行政府管制。政府提供劳务分为两类：一是直接满足人们消费需求的公共劳务，如安全，教育，卫生。二是为市场机制和非市场机制间接服务的劳务，如反垄断、司法。（6）财政资源配置职能的主要内容1.调节资源在地区之间的配置：地区不平衡2.调节资源在产业之间的配置。调整产业结构有两条途径：一是调整投资结构，如调整国家预算支出中的直接投资，又如利用税收、财政补贴和投资政策引导企业的投资方向。二是改变企业的生产方向，调整资产的存量结构，进行资产重组。3.调节全社会的资源在政府部门和非政府部门之间的配置。体现在财政收入占GDP的比重。二、财政收入分配职能（1）财政收入分配职能含义：政府在进行财政分配活动的过程中，为实现社会公平，而对市场经济形成的收入分配结构进行调整的职能。收入分配的目标是实现公平分配公平，包括经济公平和社会公平。前者强调要素投入与要素收益的对称，实现机制是等价交换。社会公平：收入分配差距维持在现阶段各阶层居民所能接受的范围内，比如通过规定最低工资收入和最低社会保障线，关注低收入阶层。（2）社会公平的准则1.保证生存权准则。“缔结社会”2.效率优先，兼顾公平的准则。效率市场的分配格局是社会公平的基础。3.共同富裕准则。人力资本投入方面的社会公平更有利于共同富裕。（3）社会不公平的原因分析1.生产要素占有状况的不公平：社会不公平首先来自市场经济初始条件（生产要素占有）的不公平。2.制度不完善：事实上的就业不平等、性别歧视、同工不同酬、垄断、欺诈等问题。在非市场经济方面，社会保障不完善，偷漏税等。3.个人及家庭状况的不同：家庭负担因家庭人口的多寡引起的，造成事实上的不公平。个人风险偏好不同，也会造成不公平。总结，一是历史的原因；二是制度建设的原因；三是个人自己的原因。（4）财政收入分配职能的实现社会公平的实施范围，一是在效率的基础上尽可能改善初始条件的不公平（比如通过教育）；二是完善市场机制，尽可能创造公平竞争的环境；三是在个人偏好方面进行适当的干预。改善初始条件主要有：一是保证人们基本的生活条件，提供基本的生活保障；二是提供公平的公共劳务，包括义务教育、交通、农田水利建设等。个人风险偏好的不同，可能导致不公平：个人理性的不同，此时社会采取适当的理性限制是必要的，这是采取社会保障形式的原因，“家长主义”。财政的收入分配方式实施社会公平主要有以下几个方面：1.在组织财政收入时要考虑社会公平：累进税制2.在安排财政支出时要考虑社会公平：提供社会公共劳务（教育）；要构建效率市场的制度体系；要不断改善市场机制初始条件的不平等状况；3.要实行社会保险，以利于社会公平的切实实现。（5）财政收入分配职能的主要内容财政的分配职能主要通过调节企业的利润水平和居民的个人收入水平来实现的。前者比如通过征税剔除或减少客观因素对企业利润水平的影响，为企业创造一个公平竞争的外部环境。调节居民收入水平，一是通过税收进行调节，如通过征收个人所得税、社会保障税而缩小个人收入之间的差距，通过征收财产税、遗产税、赠与税而调节个人财产差别。二是通过转移支付，如社会保障支持、救济支持、补贴等，维持居民最低的生活水平。三、经济稳定职能（1）经济稳定的含义充分就业：就业率达到社会认可的比率，而不是100%；物价稳定：3%-5%。国际收支平衡：经常项目和资本项目的收支合计大体保持平衡。（2）财政经济稳定职能的主要内容经济的稳定增长，关键是要做到社会总供给和社会总需求的平衡，包括总量