城中村_改造过程中的房屋拆迁补偿问题调查与思考

0引言改革开放的20多年中，城市化进程加速发展，中国的城市数目从1978年的320个发展到现在的662个，城市建成区面积也由3.6万km2到9万多km2。城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空问。虽然供耕作的土地已经没有了，但是农民们聚集而居所形成的“村庄”还保留着。于是用于农民建房的村庄宅基地随着周围耕地的被征用而被“容纳”于城市之中。村庄进入城市，形成了“城中村”。城市的土地是国有土地，而“城中村”的土地仍然保留着农村集体土地的属性[1]，因此“城中村”就成了城市居住区中的特例。随着城市的不断扩张和城市主要地段建设的完成，“城中村”逐渐成为城市的改造重点。“城中村”改造涉及面广，情况复杂，其中“城中村”房屋拆迁补偿问题是城市建设和改造的难点和重点之一。现今“城中村”第一作者简介：吴旭鹏，男，1986年出生，河南洛阳人，硕士研究生，研究方向：土地利用规划。通信地址：400716重庆市北碚区天生路2号西南大学（南区）660信箱，E-mail：[e-mail]。通讯作者：刘秀华，男，1963年出生，博士，教授，研究方向：土地利用规划、土地经济与政策。通信地址：400716重庆市北碚区天生路2号西南大学资源环境学院，E-mail：[e-mail]。收稿日期：2009-07-15，修回日期：2010-01-19。“城中村”改造过程中的房屋拆迁补偿问题调查与思考吴旭鹏1，张亚丽2，刘秀华1（1西南大学资源环境学院，重庆400716；2河南农业大学资源与环境学院，郑州450002）摘要：“城中村”集体土地房屋拆迁补偿问题关系到城市的发展和村民的生存命脉。作者以郑州市金水区燕庄为例，对“城中村”改造过程中的房屋拆迁补偿政策和执行情况进行了实地调查。结果表明，燕庄“城中村”改造补偿过程中存在一些问题，如村民对补偿标准不满意、村民无法有效地了解政府的安置补偿政策、补偿费用不到位、过程不民主、村民有抵制拆迁和拒绝补偿的倾向等。建议通过法律约束、政策引导、社会保障和人文关怀等改进措施，保障村民权益，为城市化进程中的”城中村”改造提供参考依据。关键词：城中村；补偿；拆迁；改造；调查；郑州中图分类号：C913.9文献标志码：A论文编号：2009-1441SurveyandResearchontheHouseDemolitionCompensationintheProcessof“UrbanVillages”ReconstructionWuXupeng1,ZhangYali2,LiuXiuhua1(1CollegeofResources&Environment,SouthwestUniversity,Chongqing400716;2CollegeofResources&Environment,HenanAgriculturalUniversity,Zhengzhou450002)Abstract:The“urbanvillages”housingdemolitionandcompensationiscloselyrelatedtourbandevelopmentandthesurvivallifelineofthevillagers.Inthispaper,afieldsurveyonthepolicyandtheimplementationintheprocessofvillagehousingdemolitionandcompensation,YanZhuangforexample,isconducted.Theresultsshowthattherearesomeproblemsintheprocessofreconstruction，suchasthevillagersarenotsatisfiedwiththecompensationstandards,thevillagerscannotunderstandtheGovernment'spolicyofcompensationandresettlement,compensationcostisnotinplace,theprocessisundemocratic,thevillagershavethetendencytoresistdemolitionandtorefusecompensation,andsoon.Itisproposedtoresorttothelaws,policy,socialsecurity,humanisticcare,andothermeasurestoprotecttherightsandinterestsofvillagers.Theresultscanprovidesomehelpforthe“urbanvillages”reconstruction.Keywords:urbanvillages;compensation;demolition;transformation;survey;Zhengzhou中国农学通报2010,26(6):372-376ChineseAgriculturalScienceBulletin房屋拆迁补偿办法中，被拆迁房屋权属的确认、使用功能和建筑面积的确定、界定合法性的原则等，解决了补给谁、怎么补的难题。但补偿标准仍然存在很大分歧，拆迁人单方主观制定补偿标准，损害被拆迁人的合法利益。拆迁补偿标准是补偿的量性问题，标准的高低关系着拆迁当事人双方的经济利益，偏高则改造投资加大，偏低则村民不能接受，两者都不利于旧城改造工作的推动。房屋拆迁行为需要一个公平、公正、公开的拆迁补偿标准作指导，以维护拆迁当事人双方的合法利益。因此，笔者以郑州市燕庄为例，对“城中村”改造过程中的房屋拆迁补偿问题进行了专项调查并提出了改进措施，以期为城市化进程中农村集体产权研究提供参考依据。1现有“城中村”房屋拆迁补偿规定和执行情况分析1.1“城中村”房屋拆迁改造中涉及的法律关系“城中村”房屋拆迁改造中涉及的法律关系比较复杂，核心的法律关系有两个，其一，拆迁改造中土地的权利变动；第二，拆迁改造补偿机制。关于后者，国家土地征用补偿制度主要依据2004版《中华人民共和国土地管理法》。该法明确指出“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，同时规定“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿”。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中，土地补偿费，按照被征土地的原用途确定。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6~10倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均每公顷年产值的4~6倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。土地补偿费和土地安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。青苗及附着物的补偿标准由省、自治区、直辖市规定，或根据实际情况确定[2]。”这些规定主要是针对城郊农民的耕地或农村集体所有的土地，由于国家重点工程的建设被征，为保障农民集体的利益而制定。所以，这些规定并不完全适用于“城中村”改造过程中的安置补偿。目前，全国各城市都有自己的“城中村”改造规定。1.2郑州市关于“城中村”改造中的安置补偿问题的规定和执行情况对被拆迁的村民来说，郑州市主要有货币补偿和产权置换两种补偿安置措施。而这2种补偿办法的基础是以基准建筑面积为依据的。基准建筑面积根据河南省宅基地面积标准结合城市住宅小区容积率控制标准，确定为每户228m2[3]。1.2.1货币补偿货币补偿的金额根据被拆迁房屋的面积、区位、用途等因素确定。未超出基准建筑面积的，按市场价格补偿；超出基准建筑面积的，超出面积按重置建安价结合成新给予补偿。1.2.2产权置换这种补偿办法有2种情况：第一，被拆迁房屋的建筑面积小于基准建筑面积的，可以按基准建筑面积进行产权调换，所调换房屋面积大于实际建筑面积的部分，由被拆迁人按建筑安装造价结算；第二，被拆迁房屋面积大于基准建筑面积的，按基准建筑面积计算产权调换面积，超出部分由拆迁人按被拆迁房屋的重置建安价结合成新给予适当补偿。（注：实行产权调换的安置住宅，建筑面积不得超过基准建筑面积，超出的面积被拆迁人应当补缴土地出让金及有关税费。）此外，郑州市还规定拆迁原宅基地上住宅房屋的附属设施及乡镇企业用房、其他非住宅房屋或建筑物、构筑物，由拆迁人给予补偿，不再安置；原宅基地上住宅房屋的附属设施按重置建安价结合成新给予补偿。凡是符合郑州市关于“城中村”改造补偿规定的被拆迁户都可以得到合理的安置补偿；否则一律不予安置[4]。为了分析郑州市“城中村”改造中的安置补偿规定的执行情况，我们以郑州市金水区改造后的燕庄为例，调查了该村150户居民（一户选一人作为代表）。燕庄村位于金水路和未来路及中州大道的交会处，占地11.3km2，村民近4000人。它毗邻省直机关，与东区物流中心和建材大世界等建材商业群仅一步之遥，又与郑东新区CBD遥相呼应，独特的地理位置，使燕庄村成为省会都市村庄“第一村”。燕庄于2005年3月25日正式开始改造，并于2006年6月18日正式完成改造。燕庄整体改造涉及土地面积11.3km2，搬迁村民600余户3000余人。除已建成的家属区外，现有的村民自建房屋全部拆除，总拆迁面积约57万m2。燕庄村的改造成为省会“城中村”改造的“桥头堡”，也被列入郑州市重点建设工程。今天，燕庄摇身一变，成为“曼哈顿广场”。燕庄的改造可以说是郑州市“城中村”改造的一个成功典范。调查过程中，许多村民都积极配合我们的调查，但是也有对我们的工作采取阻挠、不理睬的行为，最后一共有141份有效的调查问卷（9份无效）。表1是我们调查过程中有关村民对于改造过程中的安置补偿方式选择的态度。吴旭鹏等：“城中村”改造过程中的房屋拆迁补偿问题调查与思考··373中国农学通报，选择产权置换方式的村民最多，其次是选择货币补偿的方式，最后是选择无所谓的态度。主要原因是最近几年郑州的房价在不断攀升，大部分村民都认为选择产权置换会比较理想一点。2郑州市燕庄“城中村”改造过程中房屋安置补偿问题根据调查结果，我们发现燕庄在改造补偿中的确存在一些问题，主要表现在以下的4个方面：2.1村民对补偿的标准不满意燕庄的地理位置十分优越，随着外来务工人员的飞速增加，对租赁房屋的需求也急剧增加。由于“城中村”里房屋的租金比市区招待所、宾馆的租金要便宜得多，故“城中村”成了外来务工人员的主要聚集地。这样村民就可以仅靠出租房屋来取得不菲的经济收入。这是“城中村”村民的主要收入来源。粗略估算一下，燕庄的租金平均在150元/月到250元/月不等。一般村民都拥有3层左右的房屋，一户的宅基地一般占地在266m2左右。而一般的出租房为24~30m2左右，这样每户可以拥有至少40~50间的出租房间。那么，平均每户的月收入在2000~6000元不等。在这种利益的驱动下村民们都在不断增加房屋的层数，最高层数有12层之高。而在去年郑州市政府下发的《进一步规范城中村改造的若干规定》（郑政文〔2007〕103号）中明确规定，改造只对原村民宅基地上3层以下（含3层）的合法建筑给予1∶1补偿安置，3层以上的建筑得不到补偿。村民们对补偿标准的满意程度见表2。村民对该村改造方案的了解程度会直接影响到村民对改造工作所持的态度。从表2可以看出，村民对改造方案的了解程度越低，对改造工作的支持程度就越低。村民对当前的补偿方案主要是持不支持的态度或者根本不知道，这与调查过程中村民的态度是吻合的。虽然政策是这样规定的，可是其他许多正在改造中的“城中村”却对3层以上的建筑也进行了一定比例的补偿，基本产生了“一村一策”的局面。这样，燕庄许多拥有高层建筑的村民就希望政府给自己的3层以上的房屋也按一定比例给予补偿，包括自己的房屋在以后年期出租所得的租金的现值。表三是村民