市场经济条件下的政府职能

市场经济条件下的政府职能规定了政府的含义，我们再来分析政府应该在市场经济的运行过程中担负什么样的职责。历史上很多思想家提出了自己的见解。自由放任主义者认为政府应该扮演“守夜人”的角色。也就是说，市场的自发运行会给社会带来高效率，政府的过多干预只会起到反作用，政府需要作的只是提供安全和秩序。亚当•斯密在《国富论》中对政府的职责作了如下的规定：“第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会各个人，使其不受社会上任何其他人的侵害和压迫，这就是说要建立严正的司法机关，第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施（其建设与维持绝不是为着任何个人或任何少数人的利益），这种事业与设施在由大社会经营时，其利润经常补偿费用而有余，但若由个人或者少数人经营，就决不能补偿所费。”④随着经济的发展，越来越多的人主张国家积极干预经济生活，庇古认为国家应该积极采取措施来消除客观上存在的边际私人纯产值和边际社会纯产值之间的背离。凯恩斯认为政府应该积极的采取措施刺激有效需求来克服经济危机。萨缪尔森认为政府应该采取矫正垄断，收入政策等方法来实现社会的效率、平等和稳定。70年代后兴起的新自由主义者又重新鼓吹市场的效率，举起了反对国家干预经济的大旗。我国建立社会主义市场经济体制，要求在国家的宏观调控下发挥市场对资源配置的基础性作用。由于我国长期以来的计划经济体制的影响，使得政府在管理经济过程中有时容易超出宏观调控的范围，直接干涉参与经济活动，这样就会起到相反的作用。因为从政府的内在特征来看，政府和市场在某些方面是相互排斥的，所以政府不能直接参与经济活动，否则就容易起到反作用。第一，政府具有公共性的特征。政府是公共权力的执掌者，公共权力是凌驾于社会之上的力量。政府的公共性决定了政府的一般功能在于维护社会的公共利益，解决社会的公共问题。社会公共权力是出于缓和利益矛盾需要才产生的，公共权力的执掌者——政府会必须以成员的根本利益作为其活动的宗旨，这就要求政府和社会相对脱离，凌驾于社会之上才能真正的履行其公共管理的职能。因此在市场经济中，政府应该作为市场的管理者、监督者出现，而不能作为市场的参与者。因为市场参与者本身必须是代表不同利益并且占有不同资源的市场行为主体。政府作为公共利益的代表如果直接从事市场经济活动就违反了自身公共性的特征，也就很难提供公平公正的市场交易规则。作为计划经济的产物，我国长期来存在着各种挂靠政府机关的各种企业，国家机关成了市场的直接参与者。这样这些机关在制定或者执行政策的时候就会有意无意的向自己下属的企业倾斜，这样就违反了政府公共性的要求，扰乱了市场的公平和效率。自九十年代后期以来，我国不断要求各种挂靠机关的企业必须和政府机关脱轨，就是为了保证政府的公共性。第二，政府具有普遍性的特征。作为公共权力的主体，政府的功能涉及到社会的所有领域和所有个体，从而具有普遍性的特征。一定地域内的各个个体只能在同一个政府下生息，享有一定的权利履行一定的义务，接受公共权力的管辖。从这个意义上讲一个政府尽管事实上划分为不同的部门、不同的层级，但是这些部门和层级都是一个不可分割的整体，在一定国土范围内的政府只能有一个。因此政府一般应该有大局观念，整体观念，这和市场经济的理念是不符和的。市场经济活动主体一般都是单一的、具体的。经济主体参与市场活动的目的是为了尽最大可能的增加自己的利益，核心的理念是利己。因此市场是一种“个体理性”，会造成利益差别和利益分化。而政府行为则是一种“整体理性”，关注社会的公平。我国政府推行的收入再分配政策，如下岗补助、最低生活保障制度等；以及开发大西北，对西部地区的种种政策优惠等等，都是我国政府从整体、全局出发做出的战略部署，体现了政府的普遍性。第三，政府具有强制性。政府执行社会公共权力，是以国家暴力机器作为后盾的，没有了国家暴力的后盾，政府就无法决定社会公共事务，也无法对公共资源做出权威性分配。只有具备了强制力的政府，才能缓和社会矛盾和冲突，才能维护正常的社会秩序。强制力和市场经济是格格不入的。市场经济的基本元素就是商品，商品是天生的平等派⑤市场经济条件下的商品买卖过程完全以交易双方的自愿为前提，实行等价交换。在市场经济条件下社会实行高度分工，生产以交换为目的。交换之所以发生，一方面是因为分工的出现使得大家必须通过相互交互才能获得自己所需要的产品；另一方面交换双方的必须是平等的。只有平等的双方才会进交换，如果一方是弱者，另一方是拥有暴力的人，那么结果自然是拥有暴力者利用强权从弱者那里获得自己所需的物品，交换永远也不会发生。在我国发生过一些钱权交易、以权谋私之类的现象。这些拥有权力的政府官员可以利用手中的权力使交易的天平严重的向自己倾斜，那么同样如果政府机关可以直接经营经济实体，参与市场活动，那么市场的交易规则也会遭到破坏。我们国家严格要求各类企业和挂靠的党政机关脱钩，就是这个道理。以前在行政命令下，银行向不景气的企业继续发放巨额贷款，导致银行的很多坏帐、死帐也是一个惨痛的教训。第四，政府具有非赢利性的特点。政府代表公共权力，从事社会的公共管理，政府行为必须以非赢利性政策目标为依据。也就是说，政府在履行具体的行为职责时，并不计较也不能计较直接的成本和收益，尽管事实上政府在其整个运作过程中也有管理的成本和效益问题。市场的基本动力就是赢利，消费者追求的是最大效用，生产者追求的是最大利润，无法想象一个不以赢利为目的的企业能够存在下去。市场行为可以说是天下熙熙皆为利来，世上攘攘皆为利往。政府却不一样。首先政府是公共权力的执行者，必须向社会提供公共物品，这样政府的基本行为取向就不能以赢利为基本特征。其次，政府具有强制性和垄断性的特点，一旦政府把赢利作为自己的行为取向，那么政府凭借其独特的地位取得经济利益是很容易的。在我国一些地方，部分政府部门把“单位创收”作为自己的目标，于是就出现了各种乱收费，乱罚款。这样一方面扰乱了市场秩序，另一方面，也扭曲了政府的角色定位，影响到了政府的合法性，降低了人民对政府的认同感和归属感。因此政府坚决不能直接参与市场行为，在某些领域政府必须“不作为”，否则就会起到反作用。具体来看政府不作为的领域主要有三个：私人领域、微观经济组织领域、产权清晰的领域。私人领域是相对对于公共领域而言的。个人对私人事务的处理，其后果不论是福是祸，是好是坏，只要涉及自身对社会和其他人没有或者只有很少的影响，比如对个人婚姻、娱乐方式的选择等等，只要个人的选择方式不违法，政府就不应该干涉。密尔指出：“个人行为只要不涉及自身以外的什么人的利益，个人就不必向社会负责交代。他人若为自己的好处而认为有必要时，可以对他忠告、指教、劝说以至远而避之，这些就是社会要对他的行为表示不喜或者非难时所仅能采取的正当步骤。”⑥私人领域应该有当事人自治已经成为人类社会的基本行为准则。在法律上，各国民法无论是用来调节国内民事关系还是用来调节国际民事关系，均规定了当事人意思自治的原则。对于私人领域，政府不仅不能随便涉足，而且应该运用公共力量采取一系列的措施，以保证个人的基本权利不受侵犯或者受到侵犯时可以得到合理的补偿。改革开放以后，我国在这个问题上已经逐步走向规范化。现在我国人民的基本权利，包括个人的隐私权都可以得到法律的保护，私人生活领域正在逐步扩大，其自主性也日益加强。在市场经济条件下，微观经济组织，比如企业等的行为政府也不应该过多干涉。企业等经济组织是指以利润最大化为目标，自主经营、自负盈亏的具有一定法律资格的经济组织。企业按照自己对市场的分析，采取经营策略并且对自己的经营策略负责。独自自主，拥有决策权的经济组织是市场发挥作用的必要条件。因为市场对资源的配置，说道底就是价格引导资源流动。只有企业组织自主经营、自负盈亏，价格才能成为敏感的信号。在长期以来，我国的企业和经济组织并非是市场独立的经济实体，而通常是政府的附庸。政府的角色在微观经济组织领域严重错位。在市场经济的竞技场上，政府的角色应该竞技的裁判员，经济组织应该是竞技的运动员。在我国很长时间内，作为运动员的企业等经济组织消极、被动的做出经济行为，而作为裁判员的政府却直接进入“比赛”；以赢利为目的的企业缺乏自主的行为刺激也缺乏必要的措施去追求最大利润，一直是政府在直接经营企业。这种政企关系长期以来严重阻碍了社会主义市场经济体制的建立，也严重影响了我国经济的发展。国有企业改革要解决的一个重要问题也政企关系问题，迄今已经取得了重大的进展。产权清晰的领域，政府也应该尽量少干涉。政府作用空间主要是产权不容易界定，或者市场自身界定不清楚的地方。按照“科斯定理”，只要产权清晰，在交易成本可以忽略不计的条件下，市场的自愿交易总是能够产生最优的结果，达到帕累托最优。市场可以使各种资源配置合理，使行为主体的积极性最大的发挥出来，使资金流向效率最高的地方，使有限的资源发挥最大的效用。因此产权明确界定的领域是市场机制有效作为、大显身手的舞台。所以在产权清晰领域，政府应该尽量少干涉市场活动。当然政府可以进行宏观条调控，但是宏观调控并不是替代市场。现代经济学认为由于政府由于面临着信息不足和信息不真实的困难，政府替代市场直接参与调节经济活动和资源配制，不仅成本极其高，而且结果往往是失败。在经济活动的一些领域政府不能直接参与，必须不作为。但是市场本身不是万能的，也有市场失败和失灵的领域，在市场失灵的时候就需要政府发挥作用，不管是社会主义还是资本主义，市场经济的正常运行离不开政府的宏观调控。通常来讲市场失灵主要有这样几个方面：公共物品、垄断、外部性、信息不对称、有效需求不足、社会公平保障。市场不能保证公共物品的供给。公共物品是具有非竞争性和非排他性的物品。非竞争性是指，产品的边际成本特别低，几乎为零。这样增加一个消费者消费该产品并不影响其他消费者，如有线电视服务。在有线电视服务网络基本建成后，增加一个消费者丝毫不影响其他消费者观看有线电视的服务质量，对有线电视供应商而言，增加一个客户，所增加的成本几乎可以忽略不计。非排他性是指，消费者在消费该产品时很难把其他的没有为该产品支付费用的消费者排除在外，比如国防。公民纳税，支持国家建设强有力的国防安全后，那些没有纳税的公民也会享受同样安全的国防服务，没有办法把那些偷逃税款的人排除在国防之外。市场提供的产品的数量和价格主要是靠供求关系。从供给方面看，价格等于生产者边际成本，而公共物品的边际成本几乎是零，这样就使得按照边际成本定价的原则失败。从需求方面看，对公共物品的需求总量是单个消费数量的加总。但是公共物品非排他性的特点，使得每个消费者都不愿意支付费用，只想“搭便车”，这样就很难获得单个消费者真实的需求偏好。这样市场本身就无法提供公共物品。常见的公共物品有教育、国防、环境保护、安全和秩序等。在市场经济条件下，政府的一个重要职能就是提供公共物品。我们国家实行九年制义务教育、推行可持续发展战略等等都是政府履行提供公共物品职能的具体表现。社会秩序是最重要的公共物品。市场本身无法保证秩序，相反秩序是市场活动的前提。因为市场经济的重要内容就是产品交换，一旦失去社会秩序这个前提，交换就不会发生。在没有秩序的情况下，每个想要得到自己所需物品的个人，都可以或者选择掠夺的方式、或者选择相互交换的方式。掠夺是一种不劳而获的行为，很显然掠夺为自己带来的收益远远大于交换，因此不管其他人的行为选择是怎样的，追求最大利益的个人最佳选择是掠夺而不是交换。每个人都这样选择的话，整个社会就会陷入掠夺和防止掠夺的混乱中，“在没有一个共同权力使大家慑服的时候。人们便处于所谓的战争状态之中。这种战争是每一个人对每一个人的战争。因为战争不仅存在于战役或战斗之中，而且也存在于以战斗争夺的意图被人普遍相信的一段时期之中。……正如同恶劣的气候的性质不在于一两阵暴雨，而在于一连许多天中下雨的倾向一样，战争的性质也不在实际的战斗，而在于整个没有和平保障的时期中人们所共知的战斗意图”⑦没有社会秩序和约束机制的保障，人们之间的纠纷和冲突就难以避免。在社会之初，人们之间的某些纠纷和冲突是由社会自身通过当事人或者是一些“民间势力”如“家族势力