浅谈民防拓展职能与实行平战结合

浅谈民防拓展职能与实行平战结合1978年第三次全国人民防空会议结束，特别是党的十一届三中全会以后，随着党和国家的工作重心的转移，我国的国防建设指导思想实现了从准备应付全面战争而进行直接的战争准备向以现代化经济建设为中心的转变。人民防空建设也随之由“临战准备”转移到和平时期的“长期准备、重点建设、协调发展”的轨道。上海人防部门为适应社会形势发展的需要，在市委、市政府和警备区的领导下，积极发挥自身的优势，充分准备，不断探索，逐步承担起了市政府赋予的和平时期上海城市部分灾种的抢险救灾任务，开展了如何使人民防空组织指挥和通信保障在城市应付突发事故和部分抢险救灾中发挥积极作用的探索，努力把战时防空工作同平时的防灾救灾工作有机地结合起来，使战时防空工作的骨干力量在承担平时抢险救灾任务中得到有效的锻炼和培养。人防职能的拓展和“平战结合”的开展，标志着上海人防工作新阶段的到来！“平战结合”的开展，使上海人防工作走上了健康发展的道路。一、人防拓展职能，实行“平战结合”是时代的要求改革的不断深入和开放领域的相断扩大，市场经济的确立和逐渐完善，给上海人防的建设和发展带来了严峻的挑战，同时也给上海人防的建设和发展带来了极大的机遇。1992年起，经上海市政府批准全市各级人民防空办公室对外改称民防办公室，同时悬挂抗灾救灾办公室，实行了与救灾体制和职能的兼容。标志了人防职能拓展的新阶段和人防工作“平战结合”的开始。人防部门向民防的转轨，逐渐承担起城市震后救灾、化学事故、核事故、重大交通事故和建筑物倒塌事故等部分灾种的应急救援和抢险任务，从相对单一的防空职能向平时的抗灾救灾职能的拓展，实行平战结合是适应国防建设指导思想战略转变的需要，是上海城市建设中抗灾救灾实际形势的需要，是上海人防部门自身建设发展的需要，是与国际接轨的需要。（一）“平战结合”是适应国防建设指导思想战略转变的需要十一届三中全会以后，党和国家的工作重心转移到了以经济建设为中心的现代化建设上，国防建设的指导思想也随之实行了战略上的转变。人防建设为国防建设的重要组成部分，为适应国防建设指导思想的战略转变，要在确保战备效益的前提下，兼顾提高人防的社会效益和经济效益，就必须走人防建设与经济建设相结合、与城市建设相结合、与抢险救灾相结合的道路，全面服从服务于现代化经济建设的总目标。通过拓展职能，实行平战结合，使人防的优势和作用在现代化经济建设中得到充分的发挥；通过拓展职能，实行平战结合，使人防建设和现代化的经济建设中寻得更大的发展空间。（二）“平战结合”是城市抗灾救灾实际形势的需要上海市涉江临海的自然地理位置，使上海城市随时面临着台风、风暴潮、地震和地面沉降等自然灾害的侵袭，同时又面临着城市经济发展过程中一些不可避免的“城市病”，如火灾、交通事故、化学事故、水电煤气等生命线工程事故、建筑物事故等等的人为灾害的威胁。虽然，上海城市的面貌经过改革开放以来的“三年大变样”、“新三年大变样”的努力建设，有了相当程度的改观，城市的各项基础性设施也日益完善。但是，外来人口的不断涌入，经济规模的不断扩大与城市环境承载力和资源容量不足的矛盾，使得城市凸现出各中灾害易发、频发、灾害损失不断扩大的状况。上海原有的单灾种管理部门已难以满足城市高速发展中抢险救灾的需要，也不能满足城市综合抗灾救灾实践的需要。为了尽快改变这种有碍城市发展的状况，切实提高城市的自我防护能力，充实城市抢险救灾的力量，上海人防部门在市政府的支持下逐渐承担起了城市部分灾种的抢险救灾任务。（三）“平战结合”是人防自身建设和发展的需要“平战结合，为民造福”是江泽民总书记对人民防空工作提出的要求，是人防建设发展的目标和宗旨。“平战结合”反映了新时期具有中国特色的人民防空建设的特点，是人民防空发展的必由之路。上海人防部门遵照江总书记的题词精神和上海市委、市政府“人防工作要与经济建设相结合”的指示要求，正积极努力探索在改革不断深入，开放不断扩大，市场经济初步建立逐渐完善的新形势下人防发展新途径。而城市遭受突发的自然灾害的人为灾害后的抢险求灾与遭受空袭后的抢险救援任务有着许多的相同之处。人防部门为了承担城市遭受空袭后的抢险救援和保障任务经过长期的组织和建设，建立了多支人防专业抢险救灾队伍和无线通信系统，基本具备了城市抢险救灾的能力。因此，人防部门向民防转轨、拓展职能，承担城市抗灾救灾任务，不仅是各级领导的殷切期望，与其他部门相比较也有人防部门的优势和发展需要。职能的拓展，平战结合的开展使人防部门寻得了和平时期的用武之地，也成为人防部门和平时期建设发展的重要途径。（四）平战结合是人防部门与国际接轨的需要根据多种有关的资料介绍我们可以看到，国外与上海人防部门具有基本相同职能的部门，称为民防。国外在民防部门的基本职能是维护国家和政府的职能；保护居民生命和财产安全的职能；确保居民生活安定的职能；支援和协助军队的职能。概括直就是战时防空战备，平时防灾救灾两大职能。所以，上海人防部门在搞好原有防空战备工作，提高战备效益的同时，充分发挥自身优势，开拓城市抗灾救灾的新领域，为经济建设的顺利提供安全保障是上海人防部门借鉴国外民防的经济和做法，实现与国外民防接轨的需要。上海人防部门的职能拓展，平战结合的全面开展，为上海部门自身的建设争得了十分广阔的发展前景。二、如何做好“平战结合”是人防建设发展的重要课题《中华人民共和国人民防空法》明确指出：“人民防空通信警报设施平时应当为抢险救灾服务”，又指出：“群众防空组织战时担负抢险抢修、医疗救护、防火灭火、防疫灭菌消毒和消除沾染、保障通信联络、抢救人员和抢动物资、维护社会治安等任务，平时应协助防汛、防震等部门担负抢险救灾任务”。总体来说，人防建设工作不再是单一的防空战备，还要为城市的经济建设提供有效的安全保障，要拓展职能，实行平战结合。因此，人防部门能否切实开展好“平战结合”，使人防的自身优势在所拓展的职能得到发挥就关系到是否能切实承担和完成好党和政府所赋予的任务，同时也关系到人防部门时代的要求，搞好自身建设和发展的问题。如何搞好自身建设，实行平战结合就成为人防建设发展中的十分重要的课题。（一）解决思想、大胆探索是开展“平战结合”的前提上海市政府结合本市的实际问题，制定了“人民防空建设与经济建设相结合，与城市建设相结合，与抗灾救灾相结合”的原则。由于指导思想明确，各级人防部门在政府的统一领导下，在搞好防空战备的基础上，拓展了职能，先后承担起了抗震救灾、核化事故应急救援、重大交通事故和建筑物倒塌事故等抢险救灾任务。根据《人民防空条例》的要求，上海人防部门组建有抢险抢修队、医疗救护队以及消防、防化、通信、运输、治安等防空专业队伍。为更利于“平战结合”的开展，根据城市抗灾救灾的客观需要，组建了市民防特种救援队，并按照上海地域东南西北中的布局，组建了区域民防特种救援分队。市民防特种救援队和各区域特种救援分队分别装备了从国外引进的“生命之爪”、快速侦检设备、“生命探测仪”和遥控测电棒等先进的抢险救灾设备。又根据化学事故抢险救援的需要，建立了13支化救专业队伍，配备了专用化学救援车和各种化学事故救援必须的防护设备和抢险救援设施。这些队伍在市、区（县）两级民防部门受理处置的各类大大小小灾害事故中发挥了积极的作用，较好地完成任务。实践证明了，人防拓展职能，实行“平战结合”，承担起上海城市部分灾种的抢险救援任务，既强化了城市的防灾功能，又提高了城市的救灾力量；既促进了防空任务的落实，又利于战备设施的充分利用；既为经济建设提供了服务，又为经济建设顺利进行提供了安全保障。人防部门在职能拓展方面的探索只能说是刚刚开始，要全面开展好“平战结合”，还有待于进一步地解放思想和努力探索。（二）恰当定位，搞好软硬件配套建设是拓展职能和开展“平战结合”的基础在承担防空战备与抗灾救灾的任务中，也就是平战结合中，部门定位在什么角色的问题，直接关系到人防工作向什么方向努力的问题，相当重要。人防部门的防范和减轻战事空袭危害，保护国家和人民生命财产安全为根本目的，战时以后勤保障机构的角色担负抢险抢修、医疗救护、防火灭火、防疫灭菌、消毒和消除沾染、保障通信联络、抢救人员和抢运物资，维护社会治安等任务。人防部门在和平时期抗灾救灾中应以什么样的角色出现呢？上海市人防部门把自己的角色定位在“参谋部”。南京军区和“五省一市”政府联合分发的《人防工作深化改革的若干问题》中指出“人防部门承担部分防灾救灾任务，应当在当地政府领导下，主要负责防灾救灾工作的规定、计划和组织协调，为当地政府组织抗灾救灾提供相应的保障，起到参谋部和保障机构的作用，防灾救灾的其他业务工作仍按现行体制由有关部门各司其职”。这是对救灾机构不统一，缺乏统一的政府协调机构的问题提出的解决措施。原上海市委书记黄菊曾在《加快人防改革、发展平战结合》一文中也指出：“各专业队伍自成系统，多头指挥，形不成合力，不能最大限度地发挥作用。因此要通过改革，形成合内部运行机构，可以考虑在各级政府的统一领导下，把这几支队伍统一联合起来，以利于在抢险救灾中更好地发挥现有的通信联络和指挥系统的作用”。作为政府的职能部门，各级人防部门有能力执行政府赋予的这些任务。当然，各级人防部门要在抢险救灾中发挥好“参谋部”的组织协调作用和通信联络等保障作用，全面承担起抗灾救灾的职能，还需要在救灾骨干力量素质的培养和提高、灾害意识的宣传教育上、救灾预案的拟制等等软件建设上和各种救灾设备的添置配套等硬件建设上有切实的提高和加强，才能打好承担职能的基础，最终胜任政府赋予的使命。（三）培养青年人才提高队伍素质是发展“平战结合”的关键随着改革开放进程的加快，将上海建成国际一流大都市的步伐也随之提速。上海经济建设的规模越来越大，人口聚集量也越来越多，致使各种灾害发生的可能性也越来越大，城市灾害的易发性、综合性和复杂性要求承担城市抗灾救灾职能的人防部门，尤其是实施应急救援中的组织指挥人员，不仅具有较强的政策理论性，而且要具有较强的组织指挥能力、协调能力和较高的专业技术水平。同时要求人防的专业救灾队伍具有较强的组织纪律性和协同能力，救灾专业队员通过规范的培训具有较好的体能，一定的救灾专业知识和救灾设备的操作运用能力。只有指挥人员做到决策科学化、指挥一元化；救灾专业队伍做到行动快速准确，设备运用自如；在各种灾害面前，才能够召之即来、来之能战、战之能胜。但是，现有的人防科技队伍和救灾队伍中，人员的年龄普遍偏大，已难以满足城市经济快速发展中抗灾救灾的要求。因此，人防部门在加强防灾抗灾科学研究的同时，大量培养青年人才，提高队伍的全面素质，是提高上海城市防灾救灾成效，发挥人防工作的社会效应，全面发挥“平战结合”的关键。（四）加强法制，依法行政是发展“平战结合”的保障依法行政是社会主义条件下市场经济顺利运行的客观要求。《中华人民共和国人民防空法》和《上海市民防条例》为上海民防部门的建设和行使城市抗灾救灾的职能，提供了法律依据和强有力的法律保障。上海民防部门作为政府的职能部门，要根据党的十五大提出的“进一步扩大社会民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法制国家”的要求，主动适应社会主义市场经济发展的需要，加强法制意识，坚持依法行政，使民防建设中的各项工作主动纳入法制化的轨道。首先要加强法制观念和自觉依法行政的意识，严格遵循《中华人民共和国人民防空法》和《上海市民防条例》开展各项工作，使民防工作坚定地立足于法律规范的基础之上，这是推进实施《中华人民共和国人民防空法》和《上海市民防条例》进程，实行依法行政的重要基础。其次，依法行政要通过加强执法来体现。因此要加强民防建设中的执法规范性和执法力度，依法行事，摈弃工作中的主观随意性和按经验办事的工作作风。加强对行政执法工作的监督，切实做到“有法必依、执法必严、违法必究”。第三，要通过多种形式的教育和培训活动，切实提高民防一线执法人员的法律意识和执法技能，通过严格执法，有效地制止损害民防建设的违法行为，保护民防建设的成果。通过依法行政，促进平战结合的顺利开展，确保民防建设工作朝着健康协调和发展方向前进。总之，人防部门向民防的转轨，拓展职能，