《公文写作与处理》讲义

1【教学目的要求】通过这节课的学习，使同学们初步了解公文写作的基础知识，本章阐释了公文的基本概念，介绍了公文的功能与效用，概述了公文的一般分类情况，说明了公文文种的适用范围与选用方法及公文写作要则【内容要点】公文概述、公文写作要则【教学重点】各类公文的分类及适用范围【导语、正文】公文的重要性１、考试的需要现在无论是在公务员考试还是在事业单位考试中，公文写作是必不可少的。所以我们要重点掌握与考试有结合点的内容，以下的课程中我们会逐渐涉及到。２、工作的需要只要你踏入公务员的门槛，书写或阅读公文将为你工作中必不可少的一部分。公文是行政管理的重要工具之一，在党政机关、人民团体、企事业单位的行政管理活动中，发挥着上传下达、沟通左右、有效传递信息的作用。因此，写好公文就成为各级党政干部必须具备的一项基本能力。第一章公文概述第一节公文的特点与功能一、公文内涵公文，系公务文书的简称，是党政机关、社会团体、企事业单位以及其他社会组织行使法定职权、处理日常事务时经常使用的一种文体。公文有其特定的撰写程式和行文格式，是传达党和国家的方针政策、发布党规政令、指导和商洽工作、请示和答复问题、报告情况、交流经验的一种重要文字工具。公文是应用文中最重要且用途最为广泛的一种文体。理解“公文”，只认识到“办理公务”还是不够的，公文还有两个基本性质：一是直接效用性，二是体式的规范性。公文当然要用以宣传党和国家的路线、方针和政策，但跟纯粹的宣传教育性文章不同，它还要指向实事，办理实务，总的来说，是务实的而不是务虚的。在长期的应用实践中，公文形成了规范化的体式。依照这些文体规范进行写作和阅读，方便快捷而又简练明白。国务院《国家行政机关公文处理办法》（国发[2000]23号）第二条规定，行政机关的公文（包括电报），是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。二、公文的特点1.角色法定行政公文是由法定的作者拟制和发布的。所谓法定的作者，指的是依据法律和有关规定成立的能够行使职能的组织或单位。有的行政公文以国家领导人或机关首长的名义发布，这并不代表个人，而仅仅是制发机关领导人行使自己职权的一种表现，行政公文所反映的也应是领导人所在机关或组织的集体意图。2.效力权威行政公文是由行政机关、团体、企事业单位及其领导人，为了特定的目的而制作和颁发2的，其法定的权威性主要体现在：一是国家政权赋予发文机关或单位法定的地位和职权；二是国家从法律和行政措施上对行政公文的权威性给予可靠的保证，要求受文者的思想、行为受到文件的约束、规范、做到令行禁止；三是行政公文的内容的合法性，能够代表着最广大人民群众的根本利益。3.形式规范行政公文是具有规定体式的公务文书，有严格的规范性。这种规范性是公文的权威性和法定性的具体体现，也是公文处理的客观需要。如国务院2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》中就规定了统一的公文名称和体式。国家技术监督局于2000年9月发布了《国家行政机关公文格式》（9704—1999）的国家标准。该标准进一步指出：“本标准规定了国家行政机关公文通用的纸张要求、印制要求、公文中各要素排列顺序和标识规则。其他机关公文可参照执行。”行政公文写作必须严格按照这两个文件的规定执行。三、公文的功能公文的功能在于，它能够逾越时空的限制，有效地传递公务活动所需的信息。这一功能主要表现如下：1．用于传达贯彻方针政策和有关指令。2．沟通上下级机关。3．用于发布行政法规与规章。4．沟通机关之间的横向联系。5．启发、教育干部和群众。6．可以用来印证有关事实。公文是能够逾越时间与空间的限制，有效传递公务活动所需信息的重要工具，这一功能主要表现在下述六个方面：（1）公文用于传达贯彻党和国家的方针政策和各项指令，在公务活动中发挥领导和指导的作用，是加强集中领导，维护政令统一，保证工作步伐整齐一致的有效形式。（2）公文是下级机关请示、报告工作，反映情况，自下而上沟通纵向联系的基本手段。通过公文，使下情上达，为领导机关制定决策提供依据，同时，有利于对发生的问题予以及时处理。（3）公文用于发布行政法规与规章，在国家行政管理与维护社会主义建设秩序方面发挥着规范作用。它使国家各项管理活动有法可依，有规可循，从而逐步实现法制化、规范化。（4）公文是沟通机关之间横向联系的纽带。它比其他信息沟通形式具有更强的精确性、权威性与凭证性。通过公文，机关之间能够相互交流信息、商洽事务，在工作中取得协调与配合。（5）公文具有较强的政策性和理论性，在各项事业中发挥着阐明事理、启发觉悟和提高认识水平的宣传教育作用，是教育干部和群众的好教材。（6）公文是社会活动的真实记录。它印证了公文作者的合法身份，记录了各项管理活动的性质、状态，因此具有重要的凭证作用。第二节公文的种类我们讲述的公文，以中央办公厅和国务院办公厅规定的党政公文为主，也适当选入了一3些通用、常用的机关事务文书。按不同的标准可以对公文进行不同的分类一、公文的分类1.根据形成和作用的公务活动领域，公文可分为通用公文和专用公文两种。广义的公文则涵盖了全部通用公文和专用公文。所谓通用公文，是指党政机关、社会团体、企事业单位等普遍使用的公文；所谓专用公文，是指在一定的业务范围内，按照特定需要而专门使用的公文。专用公文具有很强的专业特点，如外交公文，法规公文，司法公文，经济公文，公关公文，军事公文，等等。就法院来说，法院公文既包括专用的司法文书如裁判文书、各种笔录等，又包括有正式版头的行政公文和党组织公文，还包括其他一些公务文书如总结、汇报、发言、经验交流材料、事迹材料、宣传、调研、简报类材料等等。可以说，范围非常广泛。狭义的公文，是指国务院办公厅《国家行政机关公文处理办法》中规定的13种行政公文。国家行政机关公文种类主要有命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要13种。和中共中央办公厅《中国共产党机关公文处理条例》中规定的14种党的主要公文。党的机关公文种类主要有决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要14种；这两大类公文的文种彼此多数相同或近似，也有一些区别。这些公文文种都是在机关工作中使用频率较高的。2、根据公文的性质和作用，公文可分为规范性文件、领导指导性文件、公布性文件、陈述呈请性文件、商洽性文件、证明性文件。规范性文件指强制性推行的，用以规定行为规范的法规、规章等；如条例、规定、办法。领导指导性文件是指领导机关制发的用于颁布方针政策、法规规章，指导、布置工作，阐明领导指导原则的文件；如命令、决定、决议、指示、通知、批复、通报公布性文件是指直接向国内外公开发布的文件；公告、公报、通告陈述呈请性文件指用于汇报工作，陈述情况，提出建议，请求指示或请求批准的文件；请示、报告商洽性文件是指探讨、协商一般事项的文件；函证明性文件是指对某组织或个人的使命、身份、经历或某事件提供证据和对有关各方面权利、义务、责任作出规定的文件。介绍信、证明信、合同。3、从公文的来源分,公文可以分收文和发文两类收文是外机关发送到本机关来的文件。如上级机关发来的指示、通知；下级机关报送的报告、请示等。发文是由本机关制发的文件。一部分是发给需要用它进行工作联系的外机关，一部分是下发给本机关内部使用的。4、从公文的行文方向分,公文可以分为上行文、下行文和平行文。上行文是指下级机关向它所属的上级领导机关发送的的文件，例如请示、报告。下行文是指领导机关对下属机关的发文，例如指示、决定、决议、通报等。平行文是同级机关或不相隶属的机关之间的来往文件，例如公函。5、从公文发送与处理的时间分,有特急件、急件、平件三类。特急件指内容特别紧急，必须随时优先迅速传递处理的文件；急件指内容紧急，必须打破工作常规优先迅速传递处理的文件；平件指无特殊的时间要求，可按工作常规传递处理的文件。6、从公文的内容的机密程度分,公文可分为绝密公文、机密公文和普通公文。绝密公文指含有最重要的国家机密，泄露会使国家的安全和利益遭受特别严重损害的公4文；机密公文是指含有一般的国家秘密，泄露会使国家的安全和利益遭受损害的公文；普通公文是指可以向人民群众公开发布或在机关组织内部使用的公文。划分秘密等级要准确，划分过宽，容易失密；划分过严，会妨碍工作的开展。二、公文的文种文种，也叫做公文名称，是用来表明公文的性质、适用范围、作者职能权限及制发公文目的要求的。在公文中正确标明文种，不但为公文撰写、处理提供便利，而且有利于维护公文的权威性和有效性。我国行政机关的通用公文文种有：1．规范性公文规范性公文是以强制力推行的用以规定各种行为规范的文件。与其他类型的公务文件相比它们具有如下特征：公文内容是作者单方面意志的表示，其规范作用的成立与实现不以对方是否同意为前提条件，具有极强的强制约束力；公文所针对的问题是反复多次适用的、涉及多数人而非少数人的一般的普遍性问题；公文生效程序更为严格和规范，特别是在审批手续和正式公布程序方面非常严格；在效用方面一般均实行“不溯既往”和“后法推翻前法”的原则；语言运用讲究高度准确、概括、简洁、通俗、规范。规范性公文的写作特点撰拟规范性公文应该注意以下几个方面A．高度的一致性B．高度的严密性，维护文件的条理性，维护文件的简明性，c．公文的稳定性D．公文的连续性规范性公文的写作要求(1)维护规范性公文的高度一致性。规范性公文的内容与形式必须与法律、其他法规、规章以及党的方针政策，上级机关与同级机关的有关规定保持一致；与自己制定的并尚有执行效用的其他有关规定保持促进一致；与制定机关的职权相一致；本文件的上下文之间，对同一概念的表述词语相互一致。在一致性方面最易出现的问题主要是:不自觉违法违制;内容中出现各种矛盾抵触相同概念用多种词语表达,以及不同概念用同一词语表述(2)严密性。规范性公文结构与语言表述必须完整齐全，严谨缜密。明确地阐明约束的对象及程序、范围；清楚地交待有关职责、权利、义务的规定与时限要求；所提各项要求应有切实可行的检查衡量指标。语气坚决肯定，避免使用“一般”、“大概”、“似”等不确定的词语，表示范围时不用“等”字表述未尽事项；尽量不用“暂”、“拟”、“准备”等词语修饰意图与要求。使用”严禁””禁止””不得””不准””必须””应当”时,应当认真辨析其轻重,根据表意的需要正确选用.(3)条理性。规范性公文的层次分明，理序顺畅，分类合理，主题突出，排列合理有序，只有维护条理性，才能保持各部分内容的系统性与连贯性，避免出现脱节现象。在条理性方面易出现的问题是:层次混乱,思路不清;割裂事项间的密切联系;归类不准;文不对题(4)简明性。规范性公文必须明确周详，便于理解、记忆和执行。以说明的表达方式为主，不讲理由、不作议论分析、不作详尽的列举和解释。文字尽量简洁精确、高度概括，言简意明，要尽量少用生僻的术语，不用令人费解的词句，便于理解。要维护公文的简明性,具体应该注意;要正确运用表达方式;要尽可能使用既简洁精确又高度概括,无漏洞又经得起时间检验和其他环境条件变化检验的词句;要尽量少用生僻的术语,不用令人费解的词句;要使文件主题高度明确.简明性最易出现的问题;赘言泛滥,大量重复,主题不明,离题万里5(5)稳定性。规范性公文一经公布生效就应在一定时期内都具有可行性，不能朝令夕改，变化无常，为维护这种稳定性，在写作前应作充分的调查研究，发扬民主，广泛吸取各方面的意见与建议。稳定性方面易出现的问题:准备工作不充分,依据不足,情况不明即仓促制定文件;因针对性不强,不合实际,不得不朝令夕改;部分规定的表述过死,过于绝对化.(6)连续性。规范性公文之间具有必要的继承关系。为维护这种连续性应在新文件广泛收集与查阅有关文件并认真进行分析对照，如确需以新的规定取代既有规定时应明确原有文件的废止。易出现的问题:不明渊源、不知成法、重复“立法”；清理不善，新不废旧，新旧两法相互抵触却又“并存”，使人不明实际效用。如：条例、规定、办法、决定。（1）条例，用于对某一方面的行政工作作比较全面、