10、行政改革XXXX3(新)

第一节行政改革概述第二节战后各国行政改革实践第十章行政改革第三节当代中国行政改革第十章行政改革天不变，道亦不变。——董仲书（西汉）穷则变，变则通，通则久。——《周易》对于政府部门来讲，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。——【美】盖伊·彼得斯第一节行政改革概述指政府为了适应行政管理外部生态环境的需要，有意识从结构、功能、过程、行为方式等方面进行变革的活动。理解：第十章行政改革行政改革环境一、行政改革的定义：第十章行政改革二、行政改革的模式：1、以组织、技术为依据分类：以组织为中心：着眼于行政组织的规模、结构、人员编制，行政组织的合理化和科学化。以技术为中心：着眼于行政方法和技术的改良，新科技的运用，行政流程的简化和重建。如E-GOV等。2、以外延、内涵为依据分类：以外延为主：侧重外部规模和技术特征，包括行政规模、行政机构的增减、合并，管理幅度、层次扩展和缩小，人员补充和精简。以内涵为主：侧重于行政职能调整，行政权力结构调整，行政体制改革。第十章行政改革三、行政改革的策略：1、从改革的方式上：自上而下、自下而上、上下结合。2、从改革的步骤上：投石问路、一步到位、分步实施。3、从改革的范围上：渐进式、集中式、适度进行。第二节当代西方行政改革当代西方行政改革的总体特点•过程：持续而广泛•内容：全面而深刻•各国：趋同又有别第十章行政改革动因趋同：国际环境：全球化挑战国内环境：信息化转型政府自身困境：三大危机•改革取向趋同市场化、企业化、社会化、分权化……•具体路径不尽相同财政危机管理危机信任危机第二节当代西方行政改革（一）历史社会背景二战后政治民主、经济社会大发展凯恩斯主义与全能主义国家新科技革命官僚制成熟与行政国家全球化趋势第十章行政改革（二）理论背景•新自由主义•公共选择理论•新公共行政理论•新公共管理理论•治理理论•新公共服务理论新自由主义弗里德里克·A·哈耶克（1899-1992）米尔顿·弗里德曼（1912-2006）经济上，强烈主张自由化、私有化、市场化政治上，否定公有制、社会主义、反对国家干预国际关系上，主张以大国为主导的全球一体化文化上，价值观输出公共选择理论詹姆斯·布坎南（1919—）政府失灵及其原因：低效：政府的垄断性和产出的难以测量浪费：预算和政府规模的不断扩张腐败：规制引发的寻租政策主张引入竞争机制由私营企业承担公共事业放松规制，解放市场，减少寻租公共选择理论私有化把国有企业的所有权转移到私人手中。英国将水、电、煤、通讯、铁路、民航、钢铁等50％以上的股权转让给私人投资者。放松规制引入竞争机制合同出租制：英国的强制性竞争招标制等。内部市场制：美国的教育券制度、英国的公费医疗拨款制度改革等。新公共行政理论乔治·弗雷德里克森强调将“社会公平”引入政府目的和运作机制之中倡导公共服务的平等性行政官员的政治回应性民主行政社区自治新公共管理理论代表人物：戴维·奥斯本、特德·盖布勒公、私营部门在管理上并无本质区别私营部门的管理优于公共部门借用私营部门的管理方法再造政府新管理主义顾客导向1991年英国梅杰政府发动的“公民宪章”运动。“公民宪章”，就是用宪章的形式，把政府公共服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。1994年美国颁布《顾客至上：服务美国民众的标准》。结果导向1993年美国国会通过了《政府绩效与结果法案》，标志着议会对行政部门的监督开始转向以绩效结果为导向的轨道上来其它管理工具：目标管理全面质量管理标杆管理战略管理流程再造等起催化作用的政府：掌舵而不是划桨社区拥有的政府：授权而不是服务竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去有使命感的政府：改变照章办事的组织讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款顾客驱使的政府：满足顾客的需要有创业心的政府：收益而不浪费有预见的政府：预防而不是治疗分权的政府：从等级制到参与和协作市场导向的政府：通过市场的力量进行变革企业家政府模式治理理论埃莉诺·奥斯特罗姆詹姆斯．N罗西瑙主体多元，包括政府、第三部门、私营企业和公民等。参与者之间是互动合作关系善治是其理想状态，包括合理、透明、责任、法治、回应、有效等基本要素。治理理论公民社团（志愿者团体等）社区(社区董事会、社区专门委员会）合作网络（教育合作委员会、医疗保健合作组织）实践举措新公共服务理论珍妮特·V·登哈特（JanetV.Denhardt），罗伯特·B·登哈特（RobertB.Denhardt•1、服务于公民，而不是服务于顾客；•2、追求公共利益；•3、重视公民权胜过重视企业家精神；•4、思考要具有战略性，行动要具有民主性；•5、承认责任并不简单；•6、服务，而不是掌舵；•7、重视人，而不只是重视生产率。•英国玛格丽特·希尔达·撒切尔1979-1990任英国首相托尼·布莱尔1997-2007任英国首相约翰·梅杰1990-1997任英国首相•撒切尔夫人：雷纳评审、财务管理改革方案、《下一步行动方案》、私有化•梅杰：公民宪章运动、以竞争求质量运动•布莱尔：第三条道路、合作政府、整体性治理•卡梅伦：大社会计划美国威廉·杰斐逊·克林顿（1993-2000任美国总统）罗纳德·威尔逊·里根（1981-1988任美国总统）艾伯特·戈尔（1993-2000美国副总统）乔治·布什（1989-1992任美国总统）乔治·沃克·布什（2001-2008任美国总统）贝拉克·奥巴马（2009-任美国总统）•里根（1981-1988）：以“新联邦主义”为施政思想，进行人事制度改革和解除管制运动、减税•克林顿、戈尔（1993-2000）：以放松规制和重塑政府为目标，以结果和绩效为取向，联邦政府的裁员方案实现了预期目标；废除联邦人事管理手册，赋予用人单位更大的自主权；在工资绩效、福利待遇和职位分类等环节完善公务员激励机制；转变政府职能，由管制转向服务，行政电子化.•乔治·沃克·布什政府时期的行政改革（2001——2008）大幅减税以解决剩余的预算，支持宗教慈善团体参与联邦政府筹备的慈善计划。教育方面，签属了“不让任何孩子落后”教育法案；社会福利和医疗方面，提倡对于社会福利机制进行逐步的撤销管制，并主张将社会福利民营化以提供人们更多元的选择。•贝拉克·奥巴马政府时期的行政改革（2009——）奥巴马的主张基本延续民主党传统政策，扩大政府干预经济的职能，缓和贫富矛盾，创造共同繁荣。推行金融监管改革，签署了医疗保险改革法案，出台《美国清洁能源安全法案》，推出住房救助计划，支持低住房抵押贷款利率，并帮助中低收入者购买住房或负担租房费用。欧洲大陆弗朗索瓦·密特朗（1981-1995任法国总统）赫尔穆特·科尔（1982-1998任德国总理）•法国：地方分权化改革、公务员制度改革•德国：采取了非连续性渐进主义模式，即改革具有非连续性、渐进性和零碎性特点，但其改革的基本内容一调整公共事业、“给国家减肥”(或“苗条国家”)、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等——在某种程度上是以管理主义取向的。创新型国家的行政改革（英美等）借鉴型国家的行政改革（法德等）适应型行政改革（西方发达工业化国家）转轨型行政改革（原苏东社会主义国家、中国）发展型行政改革（比较落后的第三世界国家）全球西方以创新型国家为例20世纪80年代中期以前，精简政府规模、优化政府职能；80年代后期，90年代初期以来，引入竞争机制和企业管理方法；90年代后期以来，加强综合协调和战略管理。普遍趋势如果说改革前一阶段意识形态色彩较浓的话，那么后一阶段至今明显体现出一种超越意识形态的普遍趋势：•行政权力分散化•行政服务市场化、社会化•行政组织效能化•行政信息电子化当代西方行政改革的效果和趋势•四种模式[美]盖伊·彼得斯市场化政府参与式政府弹性化政府解制型政府政府未来的治理模式问题：垄断。对策：组织结构上实行分权，管理上实行绩效工资制，通过降低成本，实现公共利益。问题：等级制。对策：组织结构上扁平化，管理上实行全面质量管理和团队管理，通过让低级员工参与管理决策实现公共利益。问题：永久性。对策：组织结构上实行虚拟组织，管理上雇佣临时雇员，通过降低行政成本和协调优势实现公共利益。问题：内部规制过多。对策：组织结构上没有特别建议，管理上给管理者更大的自由，通过解放管理者的创造力和能动性实现公共利益。市场式参与式弹性化解制型主要的诊断垄断层级节制永久性内部管制结构分权扁平结构虚拟组织无建议管理按劳取酬；私人部门管理技术全面质量管理；团队管理临时雇员更多的管理自由决策内部市场；市场刺激协商；谈判试验企业型政府公共利益低成本参与；协商低成本；协调创造力；能动性市场式参与式弹性化解制型协调看不见的手自下而上改变组织管理者的自我利益错误的发现和改正市场信号政治信号错误无法制度化接受更多的错误公务员制度市场机制取代之减少层级节制采用临时任用制度解除管制职责通过市场通过顾客的抱怨没有明确的建议通过事后控制共同点：•以提高行政效率为根本•以重建民众对政府的信任为目的•以鼓励竞争为基本途径政府管理（行政）模式的变迁专制型模式管理型模式服务型模式专制型模式（统治行政模式）（与农业社会相适应的前官僚制模式）：君主本位；人治、经验管理•服务于阶级的政治统治•管理与统治一体化•强制性的特征管理型模式（管理行政模式）•（与工业社会相适应的官僚制模式）•(1)政府是公共管理的主体；•(2)政府的公共管理无所不在；•(3)政府公共管理的职能迅速分化为许多专门的领域；•(4)政府机构膨胀的趋势不可遏制；•(5)在担负公共管理职能时往往有着公共预算总额最大化倾向，造成高成本、低效率。•“管理型政府”模式中最为核心的是它的韦伯式官僚制，其特征总结为：•权力集中，层级分明；•官员照章办事、循规而行；•官员行为标准化、非人格化；•运用相对固定的行政程序来实现既定目标。服务型模式（服务行政模式）(一)在政民关系上。服务型政府摒弃管制型政府的官本位、政府本位、权力本位理念,而向公民本位、社会本位、权利本位回归。(二)在公民权利上。服务型政府强调以人为本,因此，保障和实现公民权利就是这种新的政民关系的内在要求。(三)在政府职能上。服务型政府是一切从服务出发的政府,决定了其职能与管制型政府有着原则区别。(四)在法制保障上。无论是从保护公民权利方面看,还是从规范政府行为方面看,服务型政府都需要以法治作基础。（与信息社会相适应的后官僚制模式）：公民、社会本位；顾客为中心，市场为基础，结果为导向，多元合作治理对我国行政改革的启示加快行政管理体制改革，建设服务型政府行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。-------中共中央十七大报告2020年目标建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，要通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。（中共十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》）讨论：需不需要借鉴？能不能借鉴？借鉴什么？怎么借鉴?能不能借鉴？局限性方面：社会发展阶段不同改革任务不同政治制度框架不同适应性方面：基本具备市场化条件和私营企业基础，个别发达地区具备一定的公民社会基础法治状况有明显改善新公共管理因素已经存在并不断增强西方的条件•民主的政治环境•成熟的市场环境•健全的法治环境•开放的文化环境•创新的理论环境中国的约束性条件•1．建设中的韦伯式官僚体制•2．中国古代官文化依旧蔓延•3、政府主导下的市场体制•4．有“法”无“治”的法制体系中西行政改革有不同侧重点•西方行政改革更强调建设一个少花钱多办事的“企业化政府”，因而其内容更多的是将政府卸下来的职能市场化或社会化，形式非常多样，目标就是要降低行政成本和提高效率。•中国行政改革要与经济社会的科学发展与和谐相联系，要解决转型社会的诸多现实问题，行政改革的内容更多是注重以人为本，注重民生，注重社会公平。•西