10章行政诉讼的受案范围与管辖

1第十章行政诉讼的受案范围与管辖一、行政诉讼受案范围(一)确定受案范围的因素（二）受案范围演变（三）受案范围确定标准二、行政诉讼的管辖(一)级别管辖（二）地域管管辖（三）避免管辖冲突规则案例2（一）确定行政诉讼范围的因素行政诉讼范围的大小，不是一国立法者随心所欲的选择，它是一个综合考量的结果。决定范围的因素主要有：第一，目的因素第二，技术因素第三，现实因素3目的因素《行政诉讼法》第1条规定的目的:“保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”。维护权益、监督行政的双重功能意味着行政诉讼应有一个涉及面较大的受案范围。4技术因素行政诉讼范围涉及行政权与司法权的关系。根据分权与制衡原理，行政权的行使应接受一定程度的司法权监督和制约。但司法权的监督和制约并不能无限进行，尤其不能让以判断为本质特征的司法权代替行政权。公民权利救济和行政法制监督是一个系统工程，为了与其他救济、监督制度配套，行政诉讼受案范围应有相应的限制，从而形成一个有序、高效的救济、监督系统。5政府的某些行为，比如国家行为，具有高度的政治性，“它在理论上即使是相当于法律上的争讼，也不应依无政治责任的法院诉讼程序来解决，应特此排除在司法审查之外”。此外，行政行为涉及的是政策问题还是法律问题，是法律争议还是技术争议，是相对人的何种权益等，都可能成为确定行政诉讼受案范围的技术因素。上述技术因素意味着行政诉讼应有一个相对限制的受案范围。6现实因素长期行政强势的国家历史告诉人们：行政权的行使必须得到全面的监控；现实行政执法状况的不如意和行政自我监督机制的失灵，要求行政行为接受来自于他律的司法监督；其他国家机关对行政行为监督范围、力度的有限性和法院专司纠纷解决的本质，要求法院承担起更多的司法审查功能；但是：7公民权利意识的薄弱客观上制约了行政诉讼范围的扩张；司法机关在整个国家机构中的地位、公众形象、人员素质、财物配置等在很大程度上决定了人民法院解决行政争议的有限能力。行政诉讼法考虑上述因素，根据下列原则确定行政诉讼受案范围：第一，从保障公民、法人和其他组织的合法权益出发，适当扩大人民法院现行受理行政案件的范围；8第二，正确处理审判权和行政权的关系。法院对行政案件应当依法进行审理，但不要对行政机关在法律、法规规定范围内的行政行为进行研究干预，不要代替行政机关行使行政权力，以保障行政机关依法有效地进行行政管理；第三，考虑我国当时的实际情况，行政法还不完备，法院行政审判庭还不够健全，行政诉讼法规定“民可以告官”，有观念更新问题，也有承受力的问题，因此对受案范围现在还不宜规定得太宽，而应逐步扩大，以利于行政诉讼制度的推行。9（二）行政诉讼受案范围的演变我国行政诉讼制度正式创建于1982年，受案范围先后经历了四次调整，在总体上呈现出逐步扩大的态势：1.《民事诉讼法》（试行）2.《行政诉讼法》3.《执行〈行诉法〉意见》（试行）4.《执行〈行诉法〉解释》10第一阶段1982年《民事诉讼法（试行）》为标志•第3条第2款：法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。到1989年《行政诉讼法》时为止，共有130多个法律和行政法规规定了行政诉讼，最高法院和地方各级法院陆续建立了行政审判庭，审理行政案件。这段时间里，行政诉讼受案范围在立法上尚缺乏专门的、系统的规定，具体范围始终处于变动状态之中。11该法第2章对受案范围作了专门规定：一、第11条第1款规定了人民法院受理的针对八类具体行政行为而提起的诉讼案件；二、第11条第2款规定，除第1款所列的八类行政案件外，人民法院受理法律、法规可以提起诉讼的其他行政案件；三、第12条规定了行政诉讼受案范围的四项排除事项。第二阶段1989年的《行政诉讼法》为标志参见法条112第三阶段1991年《关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见》（试行）为标志一是对“具体行政行为”作了相当狭义的解释。第1条:“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。13这一规定把可诉的具体行政行为限定为行政法律行为，而且是单方行为，从而既排除了非法律行为，又排除了双向行为。其背景：行政诉讼法虽生效，但行政诉讼制度尚不成熟、各方面还不适应，所以，对受案范围进行了一定程度的限制。二是列举了人民法院应于受理的六类行政案件。公民对劳动教养管理委员会作出的劳动教养的决定不服的；公民对公安机关作出的强制收容审查的决定不服的；14公民对计划生育主管部门作出的征收超生费、罚款的行政处罚不服的；公民、法人或者其他组织对行政机关就赔偿问题所作的裁决不服的；公民、法人或者其他组织对行政机关依照职权作出的强制性补偿决定不服的；公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理；15第四阶段2000年《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》为标志在第1条第1款删去了《意见》中对具体行政行为不适当的定义，将受案范围总体上表述为：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”16这一规定取消了《意见》对行政诉讼受案范围所作的限制性解释，从而事实上扩大了行政诉讼的受案范围。背景是：行诉法实施十多年来，公民的权利意识已有较大提高，行政机关对行政诉讼的承受能力得到了相应加强，法院审理行政案件的经验也有了相当积累。在这种形势下，《解释》恢复了行政诉讼法所确定的受案范围，取消了《意见》中一些不适当的限制，在某些方面甚至作了相应的扩张。17②在第1条第2款明确列举了不可诉行政行为的种类，在《行政诉讼法》第12条规定的不可诉行政行为之外，又增加了五种不可诉行政行为。同时，《解释》第2条至第5条还对《行政诉讼法》第12条所规定的四种不可诉行政行为的内涵和外延作了明确的界定。参见法条218法条1《行政诉讼法》第11条：人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：•①对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；•②对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；•③认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；•④认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；19•⑤申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；•⑥认为行政机关没有依法发给抚恤金的；•⑦认为行政机关违法要求履行义务的；•⑧认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。•除前款规定外，人民法院受理法律、法规规可以提起诉讼的其他行政案件。20第12条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：•①国防、外交等国家行为；•②行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；•③行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；•④法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。21公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(一)行政诉讼法第十二条规定的行为；(二)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；《解释》第1条22(三)调解行为以及法律规定的仲裁行为；(四)不具有强制力的行政指导行为；(五)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。23（二）受案范围的确定标准《行政诉讼法》第2条：公民、法人或其它组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼。1.具体行政行为标准2.违法侵权标准具体行政行为必须违法，这一标准反映了行政诉讼与民事诉讼重要区别。在民事诉讼中，并不强调所诉行为必须违法，只要24所诉行为侵权即可提起诉讼。因为对于民事活动而言，不论合法，违法，都不能建立在损害他人权益的基础之上。但行政权力的特征在于，它是一种可以强制他人服从的力量，行政活动的法律规则是依法行政，只有当行政行为违法，才具有可诉的性质，相对人对此不服才可以提起诉讼。3.人身权、财产权标准(侵犯合法权益？)第11、12条的规定一定程度上架空了第2条的规定。所以：25原则上，只有具体行政行为侵犯到了公民、法人或其他组织的人身权、财产权时才具有可诉性；但人身权、财产权标准也存在例外—依《行政诉讼法》第11条第2款的规定，只要法律、法规有明确规定，公民、法人或其他组织因人身权、财产权以外的其他权益受具体行政行为侵害而提起的诉讼也属于人民法院的案案范围。26国家行为国家行为是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。国家行为的失误通常只由有关领导人承担政治责任，而政治责任只能通过立法机关才能够追究。即政府领导人是否称职，由他们向人民代表大会及其常务委员会负政治责任，而不由法院审理。27对此类案件的理解须注意不能将国务院、国防部、外交部等行政机关实施的所有与国防、外交有关的行为均视为国家行为。判断一个行为是否是国家行为，要看这个行为是否是以政治上的利益为目的、是否以国家名义作出、是否涉及到国家主权的运用。如果未满足这些标准，如和平时期强制一公民服兵役的行为、将非法入境的外国公民强制遣送出境的行为等，就不是国家行为，而是可诉的具体行政行为。28驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为重复处理行为是指行政机关对当事人提出的不服申诉请求，以已有具体行政行为存在，不得任意撤销或变更为原因，明示或默示拒绝当事人的请求，甚至在拒绝的同时为前具体行政行为增加理由的批驳行为。该拒绝或批驳行为实际上是告知当事人前一个具体行政行为的正确性，是对前一个具体行政行为所确定的权利义务状态的维持。29重复处理行为没有改变既存的法律关系，没有对当事人的权利、义务产生新的影响。正是基于此，将其排除于人民法院的受案范围。注意：并非行政机关对当事人所为的答复均是重复处理行为。如果行政机关的行为改变或撤销了原具体行政行为，对公民、法人的或其他组织的权益产生了新的影响，那么该行为就不是重复处理行为，而是可诉的具体行政行为。30对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响的行为除不具强制力的行政指导行为、行政调解行为、重复处理行为以外，以下行为也是不产生实际影响的行为：1．尚未成熟的行为。主要是指尚处于行政系统内部、未最终形成的行为。比如一个需要经过上级机关批准却处于申请批准过程中的行为。2．程序性的准备行为。比如行政处理决定作出31之前的通知行为、咨询行为、调查行为等。这些行为均依附于其后续的决定行为，本身缺乏独立性，不能单独的影响公民、法人或其他组织的合法权益。例如，王某擅自扩大经营范围。工商局接到群众举报，欲查处王某，遂向其发出通知：接到通知后3日内到工商局接受调查。该通知行为就是典型的程序性准备行为。32但并非所有的通知行为均是不可诉的，比如高考成绩通知错误，使被通知人填报志愿出现偏差，未被录取。该通知行为是无后续行为的，也就是说，其具有影响相对人权益的独立性，因而是可诉的具体行政行为。33(一)级别管辖1.基层人民法院的管辖。一审案件由基层法院管辖是级别管辖的一般原则。2.中级人民法院的管辖•①确认发明专利权案件和海关处理的案件•②对国务院各部门或省、自治区