11_行政伦理

第九章行政伦理1974年，当辞职的尼克松登上直升机，向送别者挥手。脸上的笑容难掩心中的苦楚。1974年8月8日尼克松宣布辞职2005年5月31日，费尔特（右）在加州圣罗莎的家门口与媒体见面，费尔特承认自己就是“深喉”。2005年5月31日，美国《华盛顿邮报》记者鲍勃·伍德沃德（左）和卡尔·伯恩斯坦在华盛顿露面,并证实“深喉”的身份。30多年前，伍德沃德和伯恩斯坦曾披露“水门事件”丑闻，最终导致美国总统尼克松离职。美国水门事件的深喉——费尔特到底是英雄还是叛徒？20世纪60年代初美国国防部长麦克纳马拉，在就职前是通用汽车的总裁，拥有价值几百万的通用股票。国会在审查他做国防部长的提名时发现了他的通用股票，而通用是美国最大的军火承包商之一，有议员问：麦克纳马拉先生，你会做出对通用不利的决定吗？麦克纳马拉是这样回答的：对美国有利的，就对通用有利。这句话的正确解读是：我会做出一切对美国有利的决定，只要对美国有利就肯定会对通用有利，哪怕同样一件事对美国有利但是会损害通用的利益，我也会坚持做。但这种解释依然无法得到国会的批准，最后麦克纳马拉不得不把手上的通用股票抛掉，才得以就任国防部长。这是避免利益冲突的一个经典案例，这是40年前美国的廉政故事。格林斯潘有没有股票？格林斯潘没有股票！他不能拥有股票，因为他影响着美国股市的涨跌。在美国政治与商业文化之下，他的地位决定了他就不可以拥有华尔街股票。他只有国库券，因为国库券的价格不受消息的影响。有一次，下台后的老布什去演讲，没有得到10万美元的演讲费，但拿到了市值8万美元的股票，后来涨到一千多万，这是报纸上的一个故事。下台总统是平民，是可以有股票的。格林斯潘作为美联储主席，没有股票。麦克纳马拉要想做国防部长，就不能有通用的股票。温哥华所在省的省长要把自己的一幢房子卖掉，一个中国台湾人来买，那是一笔很大的交易，1500万加元。这个省长在自己的办公室里接待了这个台湾人。这件事被报纸揭发出来，成为一大丑闻。因为他作为省长坐在办公室里谈私人生意，目的是为了影响交易结果，是对于职务和公众信任的亵渎。结果这个省长被迫辞职。这件事发生在1991年左右。（资料来源：《格林斯潘不能持有股票》，作者徐小平，载《读者》，2004年第8期。）第九章行政伦理第一节行政伦理概述第二节行政伦理的结构与内容：组织伦理与个体伦理第三节行政伦理的基本问题：责任及其履行第四节当代中国行政伦理：规范建构与行为约束第一节行政伦理概述一、行政伦理：兴起背景与发展态势二、行政伦理的功能第一节行政伦理概述作为新兴学科，它形成于20世纪70年代的美国。行政伦理的兴起，是伦理学与行政学跨学科研究的理论发展成果。在公共行政领域，各种伦理问题非常突出，需要同时在理论与实践结合的层面上加以解决。一、行政伦理：兴起背景与发展态势（一）行政伦理概念行政伦理是关于调整国家公务员与社会、行政机构之间，国家公务员系统内部成员之间，以及行政机构之间相互关系的行政行为规范的总和。这一概念包括以下几个方面的含义：第一，取决于现代民族一国家中政治一行政的紧密关联性，国家意志的执行(行政)和国家意念的表达(政治)有其内在的一致性，所以行政伦理在本质意义上也是一种政治伦理。第二，公共行政伦理由行政组织伦理和行政人员伦理构成。第三，在行政伦理的规范表现形式上，行政伦理由主观伦理意识、习俗化的伦理规则和制度化伦理法则等构成。（二）行政伦理产生背景行政伦理产生于美国，是由美国社会的发展状况决定的。1、在美国建国初期，行政实践中就包含了丰富的行政伦理思想。国家在建立行政机构的同时，确定了公务人员的行为标准和道德准则。最初几届的美国总统都相信，国家政策必须从个人道德为原则，而且都试图从宗教中寻找道德根源。2、但随着美国社会发展的转型，这些行政伦理准则受到了挑战。19世纪后半期，美国社会完成了从农业文明向工业文明的转变。工业革命带来的社会化大生产和科学技术的进步，对社会各个领域产生了广泛、深刻的影响。一个世俗化社会的出现，使上帝的律法逐渐消退，道德的观念逐渐淡漠，科学和效率观念深入人心。尤其是四年内战后，国家面临重建的任务，如何使庞大的行政机构高效、科学地运转就成了重建任务中的重大问题。3、1877年美国著名的行政学家、政治家伍德罗·威尔逊发表了《行政学研究》，提出“政治行政二分法”。他指出，政治和行政二分的，两者间存在重大差别。公共行政的意义在于追求效能、效率以及经济利益的最大化。行政人员是不是具有道德需要以他的工作绩效作为判断标准。4、韦伯提出的科层制结构理论在美国产生重大影响。韦伯系统地证明了行政是个专门化的系统领域；决策和行政被进一步分离，行政管理的体制功能、组织结构等要素得到强化。为实现行政管理目标，韦伯认为“非人性化”(Dehumanizati。n)是官僚组织的特殊德性，组织中的每个人员都被视为如同机器中的一颗螺丝钉，人们没有任何自主控制权可言。5、直到20世纪70年代，政治与行政二分的行政学理论框架遭到猛烈抨击，以价值中立的眼光审视行政执行的思维定势开始动摇，它对行政问题的现实解释力受到质疑。来自两方面的“发现”促使人们重新思考问题：一是对行政人员自由裁量权的“发现”。二是对行政职业重新进行角色定位。6、从政治实践角度来看，水门事件成为行政伦理学科产生发展的关键推动力。以美国公共行政学会专门小组为代表的一批专家，从行政伦理角度研究水门事件所作出的众多报告，在美国行政伦理建设中发挥了巨大作用。其直接成果，就是直接推动卡特政府于1978年提交并由国会通过的《美国政府伦理法》。卡特总统在签署该法案时表示，这个法案将进一步有助于使美国联邦政府变成一个公开的、诚实的、不为利益冲突困扰的政府。根据《美国政府伦理法》，联邦政府设立政府伦理办公室，并颁布《美国行政官员伦理指导准则》。（三）行政伦理发展态势1、从控制导向转化为服务导向人们将行政类型区分为“统治行政”与“公共行政”两类。统治行政为了秩序目标而实施对整个社会的控制，因此统治行政是“完全的”控制导向的行政。公共行政从控制导向向服务导向转化，实际上是在科学化、技术化的基础上转向伦理化，服务导向注定的“关系”格局是这种转变最强有力和直接的动力。在公共行政向服务导向转化的过程中的一切积极建构，都要通过行政伦理研究来拓展空间。2、从效率导向转化为公正导向管理行政基本上是效率导向的行政。从19世纪80年代管理行政开始成为公共行政的主流以来，效率的问题渐渐掩盖了公正的问题。在20世纪的大多数时间里，并提公正与效率以及思考公正与效率的关系问题，似乎完全成了学术界讨论的热点。而公共行政的实际运行则属于效率导向。到了20世纪后期，公共行政的公正问题又被人们重新重视，这在一定程度上是对公共行政实质含义化的有效矫正，它引导公共行政致力于恢复其公共性的本质。重新提出的公共行政的公正问题，在政治的意义上和伦理的意义上促使公共机构和公职人员担负公正责任，这样一来，行政伦理或公共管理伦理研究也就肩负起重新完整解读公共行政的公正责任的使命。3、在工具研究中引入价值视角20世纪前半期，公共行政学沿着科学化、技术化的方向发展，突出工具研究的意义。到20世纪后期，这种状况开始发生改变，人们越来越注意在相应研究中引入价值视角。公共行政的作用对象是由人构成的社会，公共行政的主体是理性与情感兼具的行政人员，他们的思想观念、认识能力、个人处境与道德素质等，都是在公共行政实践中发挥不同作用的重要影响因素。正是由于价值视角的引入，使致力发掘公共行政价值内涵的行政伦理研究的意义鲜明凸显出来。4、确立合作和信任的新型整合机制从政治视角看公共行政，则需要把合作和信任理念引入公共行政领域。事实上，公共行政自觉地确立合作和信任的整合机制，已成为它的发展趋势。公共行政的基本功能在于实现对社会资源的优化整合，—方面，它要实现对自身体系的优化整合；另一力面，通过自身的优化整合而实现对整个社会的有效整合。以信任建立起合作者之间的牢固互动结构。5、在治理变革上谋求德治与法治的结合法治将国家权力体系严格规范起来，使公共权力尤其是政府系统的运作高效而廉洁地发挥功用。但是，从20世纪后半期开始，工业社会向后工业社会转型，囿于法治的公共行政呈现出自身的不足，它需要得到德治的补充。德治作为法治的有效补充，将公共机构与行政人员主动履行公共责任放在重要的位置，将外部的制度约束与内在的工作动机贯通起来，从而将公共机构及其人员履行公共职能变成高度强化的自觉诉求。二、行政伦理的功能行政伦理的功能是在行政管理活动中，对行政结构与行政者自身完善和进步所具有的功效和意义。概括研究者们的各种表述，行政伦理的功能大致归纳为中介、规范、约束、教育、激励、凝聚等。(一)中介功能在公共行政中，要形成一定的行政行为规范、维护行政管理秩序、保障行政绩效，行政机构必须制定各种法制规章去约束成员的行政行为，这些法制规章包括法律、法规、组织纪律和伦理道德规则。法律法规的任务是“硬性”约束行政行为的规范类型，但它实际发挥作用时并不能脱离作用对象的工作动机与心理状态，因此，必须借助行政伦理这个中间环节。(二)规范与约束功能行政伦理以一系列的伦理规范反映并作用于行政过程和行政行为。其特点是：行政角色自身道德意识和人格追求通过外在舆论评价和内心信念体验，以及一定的道德约束，形成强大的规范场，对其自律品质的形成起指导、监督和自我评价作用。(三)教育与塑造功能公共行政伦理的基本价值理念是公平、正义。以公平、正义引导行政系统及其工作群体，使其同心同德，为共同的目标奋斗，并且通过评价和激励手段造成社会舆论，形成约束之下良好的政风官德；树立道德榜样，塑造理想人格。(四)保证与激励功能坚持什么样的行政伦理规范，直接影响公共行政管理的绩效高低和行为成败。坚持公共、公平、公正、公开的行政伦理价值准则，并以之引导公共行政行为，既使行政组织具有认同感，又有强大行动力的内在保障。它能将效益观念转化为行政人员的价值追求，从而为行政职能的有效实现提供根本性保证。(五)国家认同和民心凝聚功能行政伦理是赢得民心和民意的重要砝码。从某种程度上讲，行政伦理以其显示的官员群体的伦理状态，决定性地影响公民对国家的认同，进而影响统治的稳固和国家的兴衰。因为公共行政伦理是整个社会的主体道德，对社会有强大的示范作用，其伦理取向昭示社会的伦理状况。第二节行政伦理的结构与内容：组织伦理与个体伦理一、行政组织伦理二、行政人员伦理第二节行政伦理的结构与内容：组织伦理与个体伦理一、行政组织伦理行政组织伦理作为一种有效的外部控制力，行政组织伦理的作用对象既是行政成员也是行政机构。因此，在某种意义上，行政组织伦理可以被看作是注重客观性的伦理规范。行政组织伦理的基本内涵有：(一)程序公正的基本准则程序公正是公共伦理的核心。当代行政组织程序设计，不能仅考虑个人控制、效率追求，而要更多地考虑公共目的。因此，强调程序公正并不伤害以人为本的原则。（如公众参与程序）(二)民主责任的伦理导向现代政府是责任政府，但更重要的是民主政府。由人民授权的政府，才具有履行责任的强大动力。正是因为如此，行政责任既是政治责任，又是道义责任。公共组织如果不落实民主责任，就缺乏伦理资源和道义支持。（如引咎辞职制度）(三)行政组织信任从构成上讲，行政组织信任包括行政组织间、行政组织与公务员间、行政组织与公民间的信任。从影响上讲，缺乏信任的组织无伦理可言，因为信任是组织有效活动的基础。信任能降低交易成本，提高活动效率。（如群众满意度调查）二、行政人员伦理行政人员的伦理就是公务员的行为规范伦理，其本质特征是主观与客观、美德与公德、自律与他律的统一。1．主观与客观的统一公务员行为规范主观与客观的统一是指：一方面，公务员行为规范是社会的经济、政治、伦理关系的反映，是社会政治制度以及行政体制、行政机构对公务员提出的伦理要求的反映，因而它是客观的，不以公务员个人意志为转移；另一方面，公务员行为规范作为客观