13《公共行政学》第13章法治行政

第十三章法治行政一、法律和道德的关系•1、规范人们行为的手段不同•法律把社会成员的权利界限和义务责任用明确的条文规定下来，在形式和内容上具有明确性和逻辑性，具有可操作性。法律手段要有效用，当然要依赖社会成员守法的自觉意识，但法律主要靠“他律”，是靠外在的强制力来发挥作用，是通过社会成员的惧怕心理来起作用的。•法律在社会成员违法犯罪和蔑视法律规范时，可以依靠国家机器强制执法，直至采取剥夺公民权利、限制人身自由及至消灭肉体等极其严厉的措施。因此，法律的约束功能具有权威性和强制性。也就是说，强调用法律制度来治理国家，用强制的手段来约束人们的行为，是“法治”的主要内涵。•道德规范却不具有以国家权力作后盾的强制性。道德的实施不是依靠强制性手段，而是通过教育、舆论、习惯和传统对人们发生作用的，是通过道德教育的手段，以其说服力和劝导力来影响和提高社会成员的道德觉悟，使人们自觉地遵守这些社会规范的。•2、规范人们行为的范围和程度不同•由于法律的“他律”性、强制性等特点，决定了法律在规范人的行为和调整社会关系的范围和程度上，有一定的局限性。•道德对社会关系和人们行为的调整范围要比法律调整的范围宽泛得多。一般说来，凡法律能够调整的领域，道德都可以调整，即使法律不能涉及调整的领域，道德也可以调整。••3、两者相互影响、相互补充•法律一方面要受道德的制约，但另一方面法律也有助于良好道德风尚的形成、巩固和发展。众所周知，道德先于法律而产生，其覆盖面又广于法律。首先，道德是立法的基础；其次，道德也是执法的基础。二、法制行政与法治行政•法制行政深刻反映了法律与行政的关系，其意为法律对行政具有绝对的权威和支配力。•法治行政则更多的着眼于行政活动应当体现法的内在价值。•法治行政与法制行政既有区别又是紧密联系，它们之间的联系主要表现为法制是法治的基础和前提条件；坚持实行依法治国的基本方必然要求法制完备、健全，要求加强法制建设。而法治的实施又必然促使法制日趋完善和健全。三、法治行政的特点•职权法定•法律保留•法律优先•依据法律•职权与职责统一•1、职权法定•行政机关的职权，是指中央政府及其所属部门和地方各级政府的职权，必须由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，不可能具有并行使某项职权。行政机关的职权是，凡法律没有授予的或者禁止的，行政机关就不得为之，否则就是超越职权。职权法定，越权无效，是依法行政的主要原则之一。•2、法律保留•凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，或者只能由法律规定，或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。有些著作将此称为法律保留原则。•3、法律优先•法律规范在效力上是有位阶层次的。法律在效力上高于任何其他法律规范。法律优先包含下列涵义：•（1）在已有法律规定的情况下，任何其他法律规范，包括行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，凡有抵触，都以法律为准。•（2）在法律尚无规定，其他法律规范作了规定时，一旦法律就此事项作出规定，法律优先，其他法律规范的规定都必须服从法律。•4、依据法律•行政机关的行为必须有法律依据。即制定规范的抽象行政行为和作出处理决定的具体行政行为都必须依据法律。•5、职权与职责统一•职权与职责是统一的，是一件事情的两面。放弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应该追究法律责任。四、行政立法的含义和原则•1、立法的含义•狭义的立法，专指国家的最高权力机关及其常设机关依照法定职权和程序，制定法律这种特定的规范性文件的活动。广义的立法，是指有关国家机关依照法定职权和程序，创制各种具有不同法律效力的规范性文件的活动。•2、行政立法的含义•行政立法一般是指立法机关通过法定形式将某些立法权授予行政机关，行政机关得依据授权法(含宪法)创制行政法规和规章的行为。这个定义是指一般情况而言，不包括某些国家的行政机关内部的再授权。•3、行政立法的原则•我国行政立法要求处处以人民权力和公民的权利为重。它包括：①人民权力至上；②人民政治参与；③个体权利为重点；④权利救济。•在行政立法中，除了权利原则外，还需要注意以下原则：•（1）依法立法原则；•（2）民主立法原则；•（3）科学立法原则。五、行政立法的程序•行政立法的程序是指由法律规定的，行政立法机关在制定行政法规和规章时所必须遵循的步骤和方式。•行政立法的一般程序是：规划、起草、审查、决定、签署公布和备案。六、行政法规•1、行政法规的含义和特征•行政法规是指国务院根据宪法和法律，按照法定程序制定的有关行使行政权力、履行行政职责的规范性文件的总称。我国宪法和国务院组织法规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规。•行政法规具有的基本特征有：•（1）行政法规的制定主体是国务院；•（2）行政法规根据宪法和法律的授权制定；•（3）行政法规必须经过法定程序制定；•（4）行政法规具有法的效力。•2、行政法规制定程序•《立法法》对制定行政法规主要规定了以下六项程序：•（1）立项和起草。•（2）听取意见。•（3）法规草案的审查。•（4）决定。•（5）公布。•（6）刊登。•3、国务院的行政立法监督•国务院是国家最高权力机关的执行机关，有权对地方性法规、部委规章、地方政府规章以及国务院各部、委和地方各级人民政府的决定、命令是否与行政法规和国务院的决定、命令相抵触进行监督。国务院的立法监督居于从属的地位，依法监督规章和地方性法规是否与行政法规相抵触，并有权改变或者撤销与行政法规相抵触的规章及决定、命令。•国务院行使立法监督权的工作机构是国务院法制局。它具体负责法规、规章的备案审查和管理工作，即立法监督工作。•4、制定行政法规的基本要求•（1）根据宪法、法律制定行政法规；•（2）不得与宪法、法律相抵触。七、行政规章•1、行政规章的含义和特征•行政规章是指特定的行政机关根据法律和法规，按照法定程序制定的具有普遍约束力的规范性文件的总称。行政规章简称规章。•行政规章具有的基本特点：•（1）行政规章的制定主体是特定的行政机关；•（2）行政规章的制定根据是法律、行政法级以及决定、命令的授权；•（3）行政规章应当按照法定程序制定；•（4）行政规章具有法的属性。•2、部门规章•国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。•部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。因此，部门规章必须在法律、国务院的行政法规、决定或命令规定的事项范围内制定，这与国务院可以自主制定行政法规的权限有很大不同。同时，部门规章只能在本部门的权限范围内制定，而不能超出其权限范围；涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。•3、地方规章•地方组织法第六十条规定，省、自治区、直辖市人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规、省、自治区的地方性法规，制定规章。•4、行政规章制定的程序•（1）决定；•（2）公布；•（3）刊登。八、行政复议•1、行政复议的概念与特征•所谓行政复议，是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。行政复议是由行政系统内部的行政机关实施的内部监督和纠错的行为，是一种重要的行政救济法律制度。•行政复议具有的特征有：•（1）行政复议由有行政复议权的上级行政机关作出；•（2）行政复议的审查对象是引起争议具体行政行为，附带审查部分抽象行政行为。•（3）行政复议由不服具体行政行为的利害关系人依法申请而引起。•（4）行政复议主要采用书面审查的方式。•（5）行政复议以具体行政行为的合法性和合理性为审查标准。•2、行政复议的基本原则•（1）行政复议机关依法独立行使行政复议权原则；•（2）一级复议原则；•（3）合法、公正、公开、及时、便民原则；•（4）全面审查原则；•（5）行政复议期间具体行政行为不停止执行原则；•（6）复议不适用调解原则。•3、行政复议范围•行政复议范围是指行政相对人认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法可以向行政复议机关请求重新审查的范围。•根据《行政复议法》的规定，不仅具体行政行为，而且一部分的抽象行政行为也可以成为行政复议的审查对象。但是，也存在排除行政复议的事项：（1）抽象行政行为；（2）行政处分或者其他人事处理决定；（3）行政仲裁、调解或者其他处理行为。九、行政诉讼•1、行政诉讼的含义行政诉讼就是公民或法人对行政机关或行政工作人员就违法行政行为向司法机关提起诉讼。2、行政诉讼基本原则对具体行政行为的合法性进行审查。3、行政诉讼的受案范围对具体行政行为不服提起的诉讼。•4、行政诉讼管辖是确定各级人民法院之间以及同级人民法院之间的权限划分。在级别管辖问题上，着重于中级人民法院的管辖范围；一般地域管辖以最初作出具体行政行为的行政机关所在地为标准，特殊地域管辖涉及不动产、限制人身自由、复议改变原具体行政行为三个方面；人民法院裁定的管辖有移送管辖、指定管辖和管辖权转移三种。•5、行政诉讼的程序包括：起诉和受理；一审程序；二审程序；审判监督程序；诉讼中止、诉讼终结与期间、送达等。十、行政赔偿•1、行政赔偿的渊源•这里所讲的行政赔偿，也叫行政赔偿责任，是指国家行政机关及其工作人员在行使职权时，违法侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害的，国家负责向受害人赔偿的制度。行政赔偿是一种由国家对行政机关及其工作人员因违法行使职权所造成的损害承担责任的形式，实际上体现了国家、行政机关及其工作人员以及相对人三者之间的法律关系。•2、行政赔偿的归责原则•所谓行政赔偿的归责原则，是指在法律上确定国家承担赔偿责任所依据的某种标准，国家只对符合此种标准的行为承担赔偿责任。•确定行政赔偿的归责原则，首要的一点是行政机关及其工作人员的行为对公民、法人或其他组织（即相对人）造成了伤害，因为如没有引起相对人的损失，赔偿也就无从谈起。•3、行政赔偿的构成要件•所谓行政赔偿责任的构成要件，是指国家对行政机关及其工作人员的侵权行为承担赔偿责任所应具备的前提条件，是归责原则的具体体现。•构成行政赔偿责任的要件有：侵权行为主体、执行职务的行为违法、损害的事实、以及违法行为与造成损害的因果关系。•4、行政赔偿请求人和行政赔偿义务机关•在由行政赔偿引起的法律关系中，行政赔偿请求人和行政赔偿义务机关构成当事人双方，对于行政赔偿请求人而言，主要涉及请求人的资格和范围问题，对于行政赔偿义务机关而言，主要涉及义务机关的范围和追偿问题。•（1）行政赔偿请求人•行政赔偿请求人是指受违法行政行为侵害，依法有权请求行政赔偿的人。•（2）行政赔偿义务机关•行政赔偿义务机关是指代表国家接受行政赔偿请求，参加行政赔偿诉讼，履行行政赔偿义务的机关，其与行政侵权行为人不同，前者专指接受行政赔偿请求，履行行政赔偿义务的机关，而后者则指执行公务造成他人损害的具体机关及其工作人员。•（3）行政追偿•所谓行政追偿，是指行政赔偿义务机关代表国家向行政赔偿请求人支付赔偿费用以后，依法责令有故意或重大过失的公务员、受委托的组织和个人承担部分或者全部赔偿费用的法律制度。•5、赔偿范围•行政赔偿的范围在法律上有两层含义：一是指能够引起赔偿责任的公务行为的范围，再者是指能够得到赔偿的实际损失的范围，即哪些损失能够获得赔偿，这是根据损害的性质而言的。行政赔偿的范围决定了国家承担责任的范围，相对人能够获得救济的范围，以及法院的受案范围。••6、行政赔偿程序•行政赔偿程序，是指行政赔偿请求人向行政赔偿义务机关请求行政赔偿，行政赔偿义务机关处理行政赔偿申请，以及法院解决行政赔偿纠纷的步骤、方式、顺序和时限的总和。从广义上讲，行政赔偿程序还包括行政赔偿义务机关对有故意或者重大过失的国家行政