《行政许可法》讲义

《行政许可法》讲义杨永苏一、行政许可的概念、立法背景及立法目的。•（一）行政许可的概念、性质、功能•1、概念:•行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，批准从事特殊活动的行为。其有以下特征:•（1）行政许可依申请而为,以申请为起始。•（2）行政许可是行政监管行为。•（3）行政许可是准许当事人从事特定活动的行为，使其获得特定活动的权利或资格。•（4）行政许可是外部行为。内部的人事、财务、请假等，不属于行政许可范围（第3条第2款）。••2、性质：•（1）权利的获得：国家将财产、资源的权利主体转移给行政相对人。（2）权利的行使：有些权利行使涉及他人，要限制；有些不涉及，不需限制。（3）权利、资格的确认：经许可，确认权利和资格；无许可则无资格。••3、功能:•（1）控制危险（普通许可、核准）;（2）配置资源（特许）;•（3）证明或提供信息、信誉（登记、认可）。（二）立法背景•1、巩固行政审批制度改革的成果；•2、兑现中国政府加入WTO谈判时的承诺。•3、转变政府职能、深化行政管理体制改革、从源头上预防和治理腐败。（三）立法目的•规范行政机关的行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理。（四）我国行政许可存在的问题•1、行政许可的设定权过多、过滥；•2、行政许可的适用范围不清；•3、许可程序的公开、透明度不够；•4、行政许可程序繁琐、环节过多、手续复杂、时限过长或无时限；•5、利用许可乱收费；•6、重许可，轻监管，后续管理不重视；•7、只有权力，没有责任。二、行政许可的原则••（一）合法原则•1、许可事项设定要合法。•（1）设定依据要合法。只有国家法律法规、地方法规才能设定行政许可；国务院可以以决定的形式设定临时性行政许可；省政府规章可以设定临时性行政许可。国务院各部门不能设定许可，部门、地方文件不能设许可。•（2）设立许可的范围、条件要合法，必须依照法律规定。•2、实施许可的事项要合法。•3、实施许可的程序要合法。•4、行政许可的主体要合法。•（1）实施主体要合法；•（2）申请主体要合法。（二）公开原则。•公开是指许可活动或行为的过程和结果公开。包括：设定许可过程公开，许可法律、法规规定公开（包括许可事项、实施主体、条件、范围），许可程序公开，许可实施期限公开，许可决定公开。•（三）公平、公正原则•1、公平是指行政机关实施行政许可时权力与责任的统一、权力与义务的统一。•2、公正是指行政机关实施行政许可时要充分体现公共正义，不能有丝毫的个人感情和利益色彩。（四）、便民原则。•便民，就是在行政许可过程中，要便捷、迅速、廉价地使申请人获得许可：•（1）行政机关为申请人提供方便，如表格，一次补证制度；可以当场作出决定和发证的，要当场决定和发证。•（2）由上级许可机关决定的许可事项，下级许可机关要依法接受申请人的申请，审查补证后依法移送上级机关决定，以减少申请人的办事成本和时间。•（五）及时、效率原则。•及时、效率原则，指行政机关应当提高办事效率，为申请人提供便捷、优质服务。能当地作出许可决定的要当地作出决定。能够统一、集中办理的，要减化程序和手续。•（六）信赖保护原则。•行政机关不得随意改变生效的许可；确需改变的，应给当事人补偿。（1）当事人信赖行政机关，得到的许可受法律保护，不得随意变更、撤销。（2）有特殊的原因方可改变许可。如国家取消许可项目，或者客观情况重大变化。（3）取消、变更许可，造成损害的，行政许可机关要补偿当事人。•三、行政许可的设定•（一）行政许可事项的设定•1、可以设定行政许可的事项：•（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护、直接关系人身健康及生命财产安全的特定事项。（如：国家核心机密、专利、档案的使用、爆炸物品的经营使用、经济规划、项目环评等）••（2）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等事项；（如土地资源、矿产资源、水资源等的开发和利用，医疗卫生、教育交通资源的配置等）••（3）提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要具备特定条件、技能、资质、资格、信誉的事项。（如各种职业资格和技术、技能等级的取得等）••（4）直接关系公共安全、人身健康及生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、规范，通过检验、检测、检疫、技术鉴定、技术论证等事项。•（5）企业或组织设立等需要确定主体资格的事项（登记）；•（6）法律、行政法规规定可以设立许可的其他事项。2、不设行政许可的类型：•（1）当事人能够自主决定的；•（2）市场竞争机制能够解决的；•（3）行业组织、中介组织能够自律的；•（4）行政机关事后监督或其他方式能够解决的。（二）行政许可设定的其他规定•1、国务院决定设立的许可，应及时变为法律、行政法规。•2、部门和地方规章不得设定应由国家应法律设定的资格、资质许可，企业设立登记及前置性许可；设定的许可，不得限制外地产品、服务进入本地市场。•3、国务院有关部门不得设立许可，文件不得设立许可。••4、设定许可不得与上位法冲突，不得扩大范围。但上位法设立许可的，下位法可以做出具体操作规定。•设立许可时，应当规定：①实施机关；②取得许可的条件；③许可的程序；④期限。设立过程中，应听取各方意见，上报法律草案时，应说明理由，包括：①征求意见范围；②各方反映；③采纳意见的情况；④未采纳意见的理由。•说明理由主要解决设立的许可：①是否具备必要性；②是否具备效益性；③许可成本与社会效益、被许可人成本的比较等。••5、设立许可的评价制度：已设立的许可，随社会进步、经济发展变化。要对设立的许可评价，审查其：必要性、有效性、效益性、公平性、优先性。评价其：必要性、许可范围、许可的实施情况、实施的手段及程序。••6、地方停止实施制度：全国发生效力的许可，经国务院同意，可在一省内停止实施，将规定授权地方停止执行。①其他方式能解决问题，本区域无实施必要；②仅指行政法规设定的经济事务的许可；③向国务院申请，获得批准。（三）、行政许可设定权•（1）法律可以设定行政许可；•（2）行政法规可以设定法律没有设定，但实施社会管理必须设定的许可。•（3）地方法规可以设立法律、行政法规还未设定，但地方社会管理和经济发展需要设定的许可事项。•（4）省级政府规章可设定临时性行政许可，实施一年后需要继续实施的，应提请同级人大制定法规，否则废止。•（5）国务院可采取发布决定的方式设定许可，但除临时性行政许可外，必须提请人大立法。•（6）行政规章和部门规章可以就行政许可的贯彻实施作出具体规定。•四、行政许可的实施主体。•（一）实施主体必须是法律法规规定具有行政许可权的行政机关。•（二）法律法规授权的机构和组织在法定授权范围内，实施许可。•（三）依据法律法规规定，行政许可机关可以委托相应的机关行使行政许可权。被委托主体在受托权限范围内行使权力，委托机关要对被委托机关进行监督，并承担相应的责任。被委托机关不得实施再委托。五、行政许可的实施程序•（一）行政许可程序的概念•行政许可实施程序，是指从行政许可申请到行政机关作出许可决定的方式、方法、步骤、顺序和时限的总和。•（二）行政许可的一般程序•1、申请程序：任何公民、法人和其他组织要获得行政许可必须向行政许可机关提出申请，并如实提交有关材料，反映真实情况。••••申请方式：（1）当事人当场提交申请和材料，许可法规定行政许可机关要尽量创造条件实行网上申请和受理，以减少申请人的申请成本，提高许可审批效率。••（2）除依法应当由申请人到场申请的事项外，可以委托代理人申请。（确认申请人身份的现场申请）•（3）行政许可，行政许可人员应该记录•（4）行政机关应解答当事人的询问。并提供准确、可靠的信息。•（5）行政机关应免费提供申请书格式文本。并公示填写示范。•（6）行政机关不得要求申请人提交与许可事项无关的资料。••2、受理程序：•受理是指行政机关接到许可申请后，决定是否正式接收许可申请的活动。受理程序包括：•（1）形式审查，主要审查申请人提供的申请材料项目是否齐全、申请格式是否符合要求，其内容包括：A．申请事项是否属本行政机关管辖；B．申请事项是否属行政许可范畴；C．申请人是否提供了法定数量、种类的申请材料；D．提供的申请材料是否符合规定的格式要求；E．其他文字、图表、书面表述方面是否有错误。••（2）作出是否受理的决定，主要包括以下5种情形：•A．不需要取得许可的，应当即时告知不予受理，并说明理由。•B．不属于本行政机关职权范围的，应当即时做出不予受理决定，并告知申请人向有关机关申请。•C．属于本行政机关职权范围的，需要取得许可的申请材料，存在可以当场更正错误的，应当允许当场更正；不得以此为由拒绝受理申请；如果当场没发现错误后来发现需要更正的，要通知申请人5天内一次性补正；逾期不告知的，申请人可视行政许可机关自收到申请材料之日起即为受理；•D．属本行政机关职权范围，需要取得许可的事项，申请材料齐全、符合法定形式，或者按行政机关要求提交全部补正申请材料的，应当受理申请。•E．申请人不具备主体资格的，不予受理或不予许可。••3、审查程序：•审查是对已受理的申请是否符合实际要求及是否应该批准行政许可的过程。我国行政许可审查包括形式审查（书面、材料审查）和实地（现场）审查两种。••（1）形式审查：只做申请材料齐全、符合法定形式和要求的，行政机关能当场作出决定的，当场做出书面许可决定。••（2）实地审查：实地审查是行政机关必须去现场，应当指派两名以上工作人员到现场进行调查和了解，核实申请材料反映的内容是否与实际情况一致。••（3）审查的程序要求：A、依法先由下级审查后报上级机关做出许可决定的，下级机关必须做到：a)在法定期限内初审完成（20天）；b)提出初审意见；c)将初审意见、全部申请材料上报；d)直接上报。B、上级行政机关接受下级初审后才能做出许可决定的，上级机关不得要求申请人重复提供申请材料C、告知与听取意见。a)发现许可事项直接关系他人重大利益，应当告知利害关系人。b)审查过程中，申请人、利害关系人有权陈述、申辩。c)行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。•4、行政许可的听证程序。具备下列条件之一的许可事项，必须听证：•一是法律法规规定必须举行听证才能作出许可决定的事项，许可机关必须向社会公告举行听证；二是涉及公共利益行政许可机关认为应该举行听证的许可事项应该举行听证才能作出许可决定；三是涉及第三人利益的行政许可，必须告知第三人在5天内（告知之日起）有权力申请听证。••（1）告知：a）告知申请人、利害关系人听证权；b）涉及公共利益的，应当公告听证的事项；c）听证告知，一般以书面形式告知；d）听证举行7日前通知听证时间、地点。••（2）在法定期限内举行听证。a）申请人、利害关系人被告知后，5日内提出申请；b）行政机关在收到听证申请后，20日内组织听证；c）行政机关举行听证7日前，要将举行听证的时间、地点及主持人姓名，通知申请人、利害关系人，必要时进行公告。•••（3）听证应当公开举行。a）使公众、当事人获得信息；b）接受社会监督；c）保证许可公正性。••（4）听、审分离和回避原则。听、审分离是指听证人主持和许可申请受理及调查人员应当职能分离。行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人。听证主持人负责组织听证活动。询问有关情况，安排证据调查，主持听证活动，组织制作听证笔录等工作。•听、审分离制度可以保护当事人充分行使申辩权利，使听证活动有效实施；保证行政许可的公正性；对许可审查工作进行监督。•回避制度是指行政机关的工作人员在行使自己职权时，因与所处理的行政事务有直接利害关系，为保证听证结果的公平公正，依法回避本听证行为的制度。••（5）举证和质证。举证是指证明有争议的事实。举证的基本原则是：主张者必须证明其主张的事实。•举行听证时，行政许可审查人员必须举证，提出审查意见、论据、理由等；申请人也可举证。•质证是辨别证据真伪的过程，是对对方所提证据和