上海市贯彻落实上海市贯彻落实《全面推进依法行政实施

上海市贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》情况的总结报告（2004-2008）2004年3月，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）。五年来，本市着眼于上海实际，重点推进与全面推开相结合，组织实施与督促检查相配套，扎实开展了一系列基础性工作。2004年9月，市政府下发《上海市关于贯彻实施国务院〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》，提出了本市贯彻实施《纲要》的十项任务措施。韩正市长要求各级行政机关突出落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的主题，以贯彻实施《纲要》为主线，以贯彻《行政许可法》和推行政府信息公开为重要抓手，加大推进依法行政力度，加快服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府建设。2008年，市政府又提出了要使上海成为“行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的地区之一”的目标，并进一步开展了第四轮行政审批改革、行政事业性收费项目全面清理等工作。经过各级行政机关共同努力，本市依法行政工作取得积极进展。一本市贯彻落实《纲要》的具体举措（一）深化行政审批制度改革，推进政府职能转变和管理方式创新本市以《行政许可法》的颁布为契机，进一步深化行政审批制度改革，优化外商投资等领域的审批程序，提高审批效率。同时，积极开展行政事业性收费清理工作，取得阶段性成果。1、贯彻实施《行政许可法》。2004年，为贯彻实施《行政许可法》，市政府出台了《上海市临时性行政许可设定程序规定》、《上海市行政许可办理规定》、《上海市监督检查从事行政许可事项活动的规定》等三个配套性政府规章，对许可法相关制度进行实施性细化，加强可操作性。2、开展行政许可和审批清理。本市对行政审批事项进行了三次集中清理，在原2027项基数上共取消、调整1044项，改革率达到51.5%。其中，贯彻落实《行政许可法》工作中，取消了本市创设的102项行政许可事项，取消率达到50%，并废止了11件相关市政府规章和规范性文件，修改了32件。同时还清理确认了市级行政许可实施主体317家。截至2007年6月，本市在市级实施的行政审批事项共1306项，其中，属于国家创设的1082项，占83%；本市创设的224项，占17%。从事项性质看，行政许可857项（属本市创设的101项，占许可事项12%），占66%；非行政许可审批事项449项，占34%。2008年，本市又启动了第四轮行政审批事项清理，目前基本完成全市行政审批事项的再次梳理。3、改革审批方式。一是在全国首推“告知承诺”制度。在区县试点基础上，2004年，市政府确定了38项审批事项在全市范围内试行告知承诺审批方式，并制定了相关规范。二是改革企业年检制度。组织本市经济类、建设类年检较多的部门实行“三个一批”，即“取消一批”原则上可以日常监管的年检事项；“调整一批”保留年检事项的内容、方式、程序；“免检一批”信誉良好的企业。积极推进联合年检、申报备案年检、网上年检等年检方式，最大限度地方便申请人，提高监督检查效率。三是整合流程推进并联审批。在房地产建设项目审批、企业登记注册等领域，对行政审批职能交叉或重复的，确定由职能最直接的部门审批；对依法需要由两个以上部门审批的事项，采取“首办责任制”、“内部会审制”等制度；对涉及同一部门多个内设机构的事项，实行一口对外，由此避免多头、重复审批，改善投资环境。目前，本市正在起草《上海市并联审批暂行办法》、《上海市行政审批告知承诺办法》和《上海市实施行政许可年检办法》等三件审改配套文件，为深化审批制度改革提供法律依据。4、开展行政事业性收费清理。按照“有利于促进就业，改善民生；有利于方便投资者和市场主体，改善投资环境；有利于规范行政行为，深化行政管理体制改革”的指导思想，2008年开展了全市行政事业性收费清理，共取消、停止征收148项收费项目，超过清理总数的25%，涉及31个政府部门，金额近20亿元。清理的收费项目，主要包括政府部门因履行职责而向被管理对象收取的“管理费”，与当前经济社会发展状况不相适应、不符合行政管理体制改革方向的收费，以及依据不合法的收费等。同时，停止执行2件地方性法规、8件市政府规章中涉及收费的规定。2008年底，开展了收费清理的监督检查工作，对取消、停止征收收费的执行情况和效果进行了评估。（二）着力推行政府信息公开，促进政府行为依法规范2004年1月，本市颁布《上海市政府信息公开规定》（以下简称《规定》），确立了“公开为原则，不公开为例外”的原则，全面推行政府信息公开制度。《规定》是国内最早颁布的由省级人民政府制定的政府信息公开规章。2007年，国务院《政府信息公开条例》颁布以后，本市对照条例要求，并结合本市信息公开制度实施以来的经验和做法，适时对《规定》进行了修订完善。1、“以点带面”，重视建立长效机制。本市确立了“联席会议主管，信息委推动实施”的组织实施机制，并选择了市教委、市房地资源局、市公安局等15家“公权力大、公益性强、公众关注度高”的部门，率先试点政府信息公开各项制度，并建立了政府信息保密审查机制、政府信息发布协调机制、政府信息公开监督考核和责任追究机制，以及公文类信息公开属性同步审核、免予公开信息备案、政府信息集中查阅、政府信息公开统计分析制度等长效机制。目前，政府信息公开各项制度机制已在全市推开。2、不断深化公开内容，重点推进主动公开。遵循“以主动公开为主、依申请公开为补充”的指导思想，本市重点推进了规划、教育、社会保障、土地征用、房屋拆迁、重大城市建设项目、政府采购、财政预决算和审计情况等政府信息的主动公开。2007年，为贯彻落实《条例》要求，本市启动公共企事业单位信息公开试点工作，确定19家公共企事业单位作为信息公开试点单位；同时，确定嘉定区江桥镇、闵行区七宝镇等作为政府信息公开示范点，开展乡镇政府信息公开试点工作。2008年，本市重点推进了财政性资金、社会公共性资金运作和适用情况的信息公开以及审计结果的公开。到2008年底，有近30万条政府信息向社会主动公开；在行政机关办理的约4万件公开申请中，答复公开或者部分公开的约占申请总数的七成。3、拓宽公开渠道，方便公众获取政府信息。开辟政府网站、公共查阅点、政府公报、新闻发布会、热线电话等公开渠道。“中国上海”门户网站页面浏览量月均突破1100万；在市、区档案馆设置公共查阅点，供市民查阅相关信息；通过政府公报公开重要法规、规章及规范性文件等，市政府公报每月5日和20日出版，通过档案馆、邮局、村（居）委会等免费向公众发放，每期发放量达20万份；通过新闻发布会发布社会关注的信息。此外，实名制“市民信箱”，为市民免费发送个人医疗保险、住房公积金、养老保险信息等便民信息。截至2007年底，通过市民信箱订阅信息589278人次；东方社区信息苑是各政府机关主动公开政府信息的指定查询终端，截至2007年末，累计建设社区信息苑280余家、农村信息服务站600家。不少行政机关还开通了咨询热线，并在此基础上进一步整合，为公众提供更为高效便利的信息查询服务。4、健全检查和评议制度，自觉接受监督。内部监督方面，一是建立了政府信息公开年报制度，要求各行政机关每年3月底前编制本机关政府信息公开年度报告向社会公布。二是建立了监督检查和评议制度，把政府信息公开工作量化为若干评估指标，要求各行政机关自查，联席会议成员单位通过实地走访、座谈会等形式进行重点检查和评估，并结合政风行风评议，对各行政机关政府信息公开工作进行评议和排名。外部监督方面，公民、法人和其他组织可以通过行政复议、行政诉讼以及投诉申诉等途径，对行政机关的政府信息公开工作进行监督。以2008年为例，市政府收到公民、法人或者其他组织不服行政机关政府信息公开答复的申请365件，全市法院一审受理此类行政诉讼案件250件。（三）不断完善行政决策机制，提高决策的科学性、民主性、规范性规范政府重大行政决策行为，健全科学、民主行政决策机制，是《纲要》提出的明确要求。本市制定出台了一系列行之有效的规章制度，将科学、民主、依法决策的理念和措施落实到政府各项重大政策、重大项目、重大问题的决策过程中。1、建立健全各项规章制度，推进决策制度化、规范化建设。本市力求逐步建立较完整的决策规范体系。市政府先后制定出台《市政府工作规则》、《市政府常务会议制度》、《关于加强市政府自身建设的若干规定》、《关于市政府向市人大常委会定期通报重要工作情况的暂行办法》等规范性文件，这些制度形成了本市各级政府依法行政、科学决策的总体规范和原则。各区县政府及其部门更加注重制定配套政策，以静安区为例，2007年区政府制定了《“三重一大”事项议事规则》，完善内部决策规则，明确重大行政决策必须坚持立项审查、调查研究、听取民意、专家咨询、合法性论证和集体讨论决定等六个环节；明确各部门决策职责，理顺部门间职责分工，切实做到各尽其职、各负其责。2、完善决策程序机制，确保重大政策、重大问题集体决策和按程序办事。在重大决策方面，明确做到“四不”，即不经过调查研究的不决策，不充分征求意见的不决策，不经过专家论证的不决策，不经过领导班子集体研究的不决策。着力完善集体决策机制、协调配合机制、汇报沟通机制和监督考核机制。《市政府工作规则》规定，凡涉及事关全市大局的重大决策，应事先进行深入调研，充分听取各方意见，经过综合分析、制定方案、评估论证、择优等程序，最后由市政府常务会议讨论决定，或经市政府常务会议、党组会议讨论通过后报请市委决定；《静安区重大行政决策听证程序暂行办法》率先试行区政府重大行政决策听证制度，分别就听证适用范围、基本原则、组织机关、听证人员、听证参加人及听证程序等方面作出具体规定，并明确将听证结果作为行政决策的重要依据。3、加强重大行政决策的法律审核工作。作为政府的参谋、助手、法律顾问，政府法制机构通过严格把好政府重大行政决策的法律审核关，确保政府依法决策。以市政府为例，市政府非常重视发挥政府法制机构对市政府决策的法律审核作用。据不完全统计，2004年以来，市政府法制办共办理各类重大行政法律事务600余件，针对大小洋山保税区建设、“群租”问题的处理、开展小额贷款公司试点、委托境外公司经营管理国际机场、政府赈灾捐款长效机制等社会关注度高的重大问题，法制办从依法行政的角度出发，研究提出处理建议方案，供市领导决策参考，有效保证了重大行政决策的合法、适当。同时，区县政府和市政府部门法制机构在重大决策中也发挥着举足轻重的作用。如浦东新区政府规定，以区政府名义发布的决策事项，必须经区政府法制机构审核通过后，才能经区政府常务会议讨论通过。4、建立与人大、政协定期沟通机制，重视听取人大、政协的意见。重大决策根据需要一般通过召开座谈会等形式，直接听取人大代表和政协委员、民主党派等方面的意见和建议，市政府与人大、政协还建立了定期沟通机制，主动接受人大的法律监督和政协的民主监督。以市政府与市人大沟通为例，目前市政府向市人大报告的事项主要有三类：一是提请人大审议决定类，其议题范围主要为需要使全社会周知或需要广大市民普遍遵守或执行的事项，如2005年有“上海市城镇养老保险‘虚帐实记’实施方案”、2006年有“关于发展循环经济、推进能源节约”。二是向市人大通报情况类，基本每1-2个月就有一位市长或副市长向市人大主动通报有关工作。三是向市人大征询意见，主要是针对政府决策过程中关系本市长远发展和涉及人民群众切身利益的问题。“重大问题在决策前和决策执行中进行协商”也是市政府积极贯彻、完善政治协商形式的基本原则，重大决策坚持事前听取政协委员的意见，并认真研究、办理和落实政协委员提出的立法建议和调研报告。5、重大决定草案向社会公开，决策透明度进一步提高。在研究制定涉及群众切身利益、社会关注度高的公共政策过程中，广泛征求公众意见。如，《上海市经济适用房管理试行办法》涉及中低收入家庭住房条件的改善，备受公众关注，市住房保障和房屋管理局根据市委、市政府的要求，在网上公布《试行办法（草案）》，征求各方面意见，同时还请上海零点指标信息咨询公司开展了市民调查，取得很好的效果。市交通运输和港口管理局公开听取市民对《2008年公交新辟、延伸、调整线路计划》的意见后，