中国行政史第五章

第五章五代、宋的行政管理第一节五代时期的行政管理第二节宋朝中央政府的行政管理第三节宋朝地方政府的行政体制第四节宋朝行政运行与行政监督第五节宋朝行政官员的管理第一节五代时期的行政管理一、中央政府的行政体制二、地方政府的行政体制三、行政运行与行政监督四、行政官员的管理一、中央政府的行政体制五代时期是由隋唐三省宰相制向宋朝两府三司制的过渡时期。（一）中枢机构五代中枢机构的名称及其职责：1、枢密院：掌握军政两方面决策大权，和皇帝共同决策，拥有军务方面的执行权；2、中书门下：行政执行的综理机构；3、三司使（名词解释）：可单独与皇帝商量财政方面的决策，并负责财政事务的执行工作，是掌管财赋的专门机构.二、地方政府的行政体制1、道道是节度使的辖区。为了克服地方藩镇势力的倾向，中央政府也采取了一些措施：（1）充实禁军力量，使中央有足够的武力控制地方藩镇.（2）限制和削夺节度使的各项权力，如移易镇帅，将方镇降格为防御州、刺史州，以亲王、宰相等遥领节度使以控制地方军权等。通过这些措施，至后周时节度使的地位已大大下降，这为北宋结束藩镇割据局面奠定了基础。2、州五代的州实际也是军政合一的，州之长官仍为刺史，多有武人担任，并兼防御使、团练使。刺史的实际任免权在节度使之手，到后周时，开始以文人为州郡长官，强调民事与军事分开，成为北宋州制的基础。3、县在藩镇割据的五代期间，中央政府加强县级机构的各种措施往往难以取得实效。三、行政运行与行政监督1、行政决策比较混乱：（1）旧的施政程序影响到新机构职能的发挥。①皇帝为控制决策过程，有意将制诏权一分为三，由枢密院、廷殿学士和中书舍人分掌；②保持内外朝机构和人员共同执掌发令权和执行权的状况，令内廷枢密使直接向政府机构发令，同时又不废止中书门下发诏旨的权力；③继续保持最重要的中枢决策机构枢密院官员职务的临时差遣性质。（2）决策程序的混乱以及决策机构间职权的游移不定。2、行政执行随意和混乱的原因：（1）五代时期政局的变化无常；五十三年更换了八姓十四君，决策稳定性大打折扣（2）地方分裂割据的格局。节度使拥兵自重，行政执行受到极大限制。3、行政监察五代各朝均于中央机构设置监察机构御史台，一些皇帝也有提高监察机构地位的举措，但都流于形式。设置了专门对付军事将领叛乱的军巡院和亲军侍卫司,分别负责纠察京畿地区将领和禁军，这些机构直接听命于皇帝。四、行政官员的管理（一）官员的选拔和任用入幕：凭亲信关系和凭事功与才干。（二）官员的考课和升迁官员的升迁与罢免，完全依靠皇帝的好恶，而不再是考绩。（三）官员的待遇军事将领的地位优于行政官员。由于这一时期军费开支过大，财政收入不能完全保证，故官员多广占田宅，自行搜括，造成五代时期吏治的腐败。第二节宋朝中央政府的行政体制一、两府三司制（名词解释）：中书门下与枢密院分掌文武，称为两府，独立设立。和独立执掌全国财政的三司使（又称“计相”）一起,称“两府三司”。此种中央行政体制即为“两府三司制”。宋代宰相制度中的权力制衡原则（北宋时期坚持宰相权力制衡的具体措施有哪些？）：1、集体宰相制体制不变；2、法定的宰相职权（人事权、副署权、监督权、谏诤权）不变；3、宰相办公机构为中央政府机构不变。宋代权相迭出，始终未能形成篡夺之势，其主要原因就是坚持宰相权力制衡原则。不仅宰相之间相互牵制，宋朝还设置了另外两个中枢机构以分宰相之权。枢密院执掌军务，三司使执掌财政。宋代中央行政体制虽是从隋唐制度演变而来，但两府三司与隋唐三省宰相制之间还是有原则区别的。（1）三省宰相制是中书掌诏令，门下掌封驳，尚书掌执行的一种决策程序上的分权体制;（2）而两府三司制则是在皇帝直接控制最后决策权的前提下，由中书门下处理日常事务，枢密院处理军政军令事务，三司使掌管财政事务，形成两府三司分类进行行政管理的格局，两府三司均可独立处理各自管辖范围的事务.两府三司制的利弊：加强了中央集权的作用，但过分集权于皇帝影响了国家机关整体职能的发挥。中书、枢密、三司分主民政、军政、财政。民已困乏而枢密征兵不已，民财已困乏而三司取财不已，中书虽为宰相，却不能使枢密院停止征兵，三司停止敛财，因为中书并无“制国用”之职。二、中央各职能机构1、尚书省与尚书六部尚书省长官为尚书令，但不实授。尚书省下设吏户礼兵刑工六部，分掌各项政务。六部下分设二十四司，各以郎中和员外郎主之。2、诸寺、监北宋初年，大理、太常、宗正、光禄、卫尉、太仆、鸿胪、司农、太府九寺都予以保留，但也都因为差遣而本官不理本事，另以他官充任“判本寺事”。九寺仅大理寺和太常寺还有些实权，其余多为闲职.元丰改制后，各寺卿、少卿的职权得以恢复。宋朝先后设立国子、少府、将作、军器、都水、司天等监。除了国子监作为教务机关变动不大外，其余各监设置是有变动，职权起伏不定。元丰改制后，六监设置相对稳定，以监和少监主其事。第三节宋朝地方政府的行政体制一、路：宋王朝为了不重蹈唐末五代地方割据之祸，实行路、州、县三级行政区划的管理体制。在地方行政体制上，路仅是一个遣使级的的行政层级,分设四司各司其职：（1）经略安抚司，俗称“帅司”，主持一路之军务.其主官名称在路之四监司中变更最多。（2）转运使司，俗称“漕司”，主管本路财赋，主官为转运使。（3）提点刑狱司、（名词解释）俗称“宪司”,主管一路司法工作。，主官称提点某路。神宗以后职权扩大，对一路治安、矿冶、兵器等事务均可过问，并有举荐官员之责。（4）提举常平司，俗称“仓司”，主管本路赈灾和茶、盐专卖事务，神宗时还负责推行新法。仓司主官称提举某路常平公事，也有荐举、按察地方官员之权。宋代路设置的不规范：1、一路中无主管机构，实行分权制管理模式，分别设置经略安抚司、提点刑狱司、提举常平司和转运使司，各司互不统辖，互相制约，直接对中央负责；2、四监司辖区并非完全吻合，交叉治理之处甚多，且侧重于监察权，明确称为“监司”；3、监司长官职位的临时性，监司多以京师文官充任，特别是对负责军事的帅司授权更小，更具临时性质。再加上，宋代实行“兵无常帅，帅无常兵”的“更戍法”，故路之长官无法形成地方割据之势，权力集中到中央，避免了唐末五代地方割据之祸，但地方军事、政治、财政、监察之权互不统属，也必然造成办事效率的低下，冗官充斥的弊端。二、州、府、军、监州、府、军、监为直隶中央的同级行政机构。州是其中的主要组织形式；府设于首都、陪都、军政要冲以及皇帝即位以前居住或任职之地；军设于边境或关隘要地；监设于盐、铁、马匹产地。可见，府、军、监除了具有较为特殊的政治、军事和经济意义外，是和州同级的地方行政机构。对州、府长官的严格监督制约措施：1、以京官中的文官充任州、府主官，不再称刺史和尹，而是以京官本职临民间，由中央兼摄地方官，即带着中央官头衔去做地方官，称“权知州（府）事”，简称“知州（府）”，权知即暂时管理之意。2、是加强制约机制。宋朝遣文臣知州（府）事，而且州、府之上还有监司加以监督，但宋朝皇帝还放心不下，故又设置通判。通判的设置是为了监督知州（府），既非知州（府）属官，又非佐贰之职，而是和知州（府）相互监临的独立官员。知州（府）文告需通判连署方能具有法律效力，通判还可以向中央奏报知州（府）政务执行情况。这样，州、府、军、监长官外受监司监督，内有通判制约，己不可能一人专制一方了。三、县和县下基层行政组织县官地位的提高：宋朝县官称县令或知县。知县由京官出任，为朝廷所特命，无形中提高了县官的地位，亦起到了对府、州长官的又一层制约关系，有利于加强中央对地方的控制。县令出自州、府属员，由吏部铨选。知县地位高于县令。在县乡之间有镇、寨的设置。在边远地区县以下设巡检司，负责捕盗、缉私事务。第四节宋朝的行政运行和行政监督一、行政决策宋代会议形式和内容（简述宋代决策会议的具体形式。）：1、例行常朝：由皇帝主持，目的是疏通君臣关系，为皇帝决策提供信息；皇帝按官员的等级和职掌确定不同的会见频率，级别越高，职掌越重者会见次数就越多。知制诰、翰林学士以上官员每日到朝堂参见皇帝，称日朝；监察御史、各寺卿每三天一次朝见，称三日朝；在京六品以上官员每五天一次朝见，称五日朝；在京八品以上官员每十五天一次朝见，称朔望朝。2、便殿议政：是皇帝在便殿召见宰相、枢密使等中枢官员商议军国大事的一种会议形式；宰执大臣提出的决策方案，往往对皇帝产生相当重要的影响。3、临时朝议：是皇帝就某问题临时召集会议进行商议，向大臣们征求决策会议形式。以上会议只为皇帝作出决断提供具体材料，起到沟通信息的作用，至多也只是为皇帝提供一个决策方案，但最后的决策权在于皇帝。皇帝的最后裁决以诏敕的形式公布，有“内制”和“外制”之分：宋代，中书舍人所草之诏为“外制”，多为常例之诏命；“内制”则由翰林学士负责。宋代“内制”诏敕的发布十分突然和机密，且只要盖上皇帝印玺即有法律效力。皇帝常常是临时改变早先与宰相大臣商量好的方案，令大臣难以防范，这也说明宋代皇帝在行政决策的决断权超越了前代。二、行政执行宋代行政执行的严格性和程序化特点：1、中枢机构有一套处理各类事务的严格程序，对行政执行起着规范化的作用；熟状2、为保证作为行政决策结果的诏书能够准确表达皇帝的真实意图，负责草诏的知制诰可在有疑问时直接要求皇帝接见，以核实宰相代宣君命时是否准确表达皇帝的本意.知制诰的这种权力成为沟通决策和执行的重要环节，是各级中央机构和地方政府真正严格执行政令的前提，也为皇帝的真实意图得以贯彻提供了保障。3、由于宋朝地方实行分权制衡措施，迫使地方完全听命于中央，再加上皇帝通过一系列监督机制能够较快地掌握地方政务执行情况，故宋朝各级地方政府执行政令异常的严格。这种权力过分集中，统得过多过死的体制，使得多数地方官因循苟且，消极应付，极大影响了地方政府活力的发挥。三、行政监察宋朝为了适应君主专制集权的需要，对监察制度进行了一系列改革（试述宋代监察制度的改革。）。1、台谏趋于合一；宋仿唐制设御史台，御史大夫为虚职，以御史中丞行其职，亦多有他官兼领。分台、殿、察三院，仅负责监察京机构官员。谏院作为一种独立的机关，始于北宋时期，谏院的职责是对皇帝的决策提出批评性意见，以图纠正决策失误。宋以前的御史、谏官职责分明，御史的任务是监察百官，掌握弹劾权；谏官的职责是批评君主，掌握谏诤言事权。宋朝开始出现台谏合一的趋势，到南宋时台谏合为一体。台谏合一使监察的锋芒集中于各级官员，特别是宰执受到严格监督，这和专制皇权提高的趋势是相适应的。2、赋予台谏官以特权；到北宋末年，宰相不得推荐台谏官，台谏官的任免“必由中旨”，台谏官由此脱离了相权的控制，成为皇帝加强专制权力的工具，其权力得到强化。为控制官员，皇帝授御史以“风闻弹人”的权力，弹劾不当也不加以惩罚。台谏官在维护专制皇权的过程中所起得全部作用是威慑相权。3、轻重相制，交叉监督。宋代不仅加强了对各级官吏的监察，还加强了对监察人员的监察，形成轻重相制，交叉监督的格局。在尚书都省设置御史房，监督御史台评价：宋代的监督网络十分严密。这一方面适应了强化君主专制集权的需要，但另一方面也造成了一些弊端，台谏官员“风闻弹人”的权力使许多官员不求有功但求无过，因循苟且。对相权的威慑更使决策过程出现混乱局面，宰相方议一事，台谏官员就议论纷纷，造成决策的迟滞。尚书省与御史台互相监督，虽在一方面促使国家机关之间互相牵制，有利于强化皇权，但另一方面也造成各机构职能的混淆和抵牾，不利于监察作用的发挥。地方监察中过分的分权，也使各级地方政府的活力消失殆尽。第五节宋朝行政官员的管理一、官员的选拔（一）科举制：宋代的科举沿袭唐代制度，但具体规则较唐代细密.宋代亦有常科、制科和武举。制科虽设而不常举行，武举历来不受人的重视，故宋科举以常科为主，宋初常科每年一次，后改为三年一次。考试分三级：一是取解试，由