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台灣行政訴訟法制的沿革、演進與發展課題259台灣行政訴訟法制的沿革、演進與發展課題*李建良**目次壹、序說:以台灣為主體、以行政訴訟為基軸貳、沿革一、清治時期的行政救濟制度二、台灣日治時期的「行政訴訟法」(行政裁判法)三、中華民國法之舊行政訴訟時期(一)制度特徵(二)運作實況四、小結:以史為鑑參、演進一、行政訴訟法的修正與運作現況二、新近發展:行政訴訟制度的專業化——智慧財產法院的建置肆、發展課題:問題與對策一、公法爭議與審判權衝突之解決二、行政訴訟與憲法訴訟、刑事訴訟之分界三、公法爭議與行政訴訟審判權:公法訴訟一元化之問題四、訴訟類型五、訴訟費用*本文承蒙中國北京大學湛中樂教授之評論,以及二位匿名審查人提出諸多指正及寶貴意見,敬表感謝。另外,台灣大學法律研究所博士班阿部由理香、藍元駿同學協助迻譯日文文獻,以及台灣大學碩士班陳宗憶同學協助統計資料,併此致謝。**中央研究院法律所籌備處副研究員、台灣大學法律學院副教授。2006兩岸四地法律發展上冊260六、前置程序(先行程序)(一)訴願與行政訴訟之關係(二)各種前置程序之關係(三)課予義務訴訟之前置程序問題(四)行政契約之履行(行政處分)之前置程序問題七、暫時權利保護八、行政訴訟法與民事訴訟法之關係台灣行政訴訟法制的沿革、演進與發展課題261壹、序說:以台灣為主體、以行政訴訟為基軸台灣行政法教科書論述行政法之發展,大抵以歐陸(特別是德奧)國家之發展歷程為撰述重心,鮮有論及台灣行政法之發展者。縱有部分述及台灣行政法發展者,亦多從1911年中華民國肇建時談起,且以「中華民國法」為循索脈絡,較少以台灣作為論述主體1。以半世紀或一定年數為基礎,回顧觀察我國行政法整體發展脈絡之撰著,也大都從1911年算起2。至於個別行政法制,如行政執行法、訴願法及行政訴訟法等重要行政法律,其立法沿革的縷說,經常溯自中華民國時期,以民國建立為起點。例如訴願法制定於1930年(民國19年)、行政訴訟制度肇始於1914年(民國3年)、行政訴訟法制定於1932年(民國21年)3、行政執行法制定於1913年。然而,此種論述方式顯然有「名實不符」的弊病。蓋上揭法律制定公布當時,台灣尚為日本帝國所統領,中華民國主權並不及於台灣,故嚴格說來,在1945年以前,上揭法律並未有效施行於台灣,誠難將其歸入台灣行政法的法制沿革。鑑於台灣行政法的研究,應從「台灣主體性」的角度出發,本文以「台灣行政訴訟制度」為題,更有理由以曾經施行於「台灣這塊土地」上的法律制度1例如黃錦堂,〈行政法的概念、性質、起源與發展〉,收於翁岳生編,《行政法》,上冊,頁36-65以下(2000年),其中第三節「我國行政法之發生與發展」(頁57以下),即從1911年民國肇建論起。2例如林紀東,〈五十年來之行政法(上)(中)(下)〉,《法律評論》,27卷6、7、8期,頁3-7、2-6、2-5(1961年6、7、8月);同作者,〈五十年來之中國行政法〉,《張金鑑先生六秩華誕論文集》,頁115-120(1962年)。此所謂「五十年」者,係從1911年算至1961年。晚近已有學者注意及此,而將計算的起點改成「遷台之後」。例如翁岳生,〈我國行政法四十年來之發展〉,《法治國家之行政法與司法》,頁267-299(1994年);城仲模,〈四十年來之行政法〉,《法令月刊》,41卷10期,頁64-81(1990年10月)。不過,此種論述亦僅涵蓋台灣行政法發展的部分階段,而非全豹。3參見林紀東,《行政法》,頁457以下、521以下(1982年4版)。2006兩岸四地法律發展上冊262為論述主軸,以綜覈名實、切合題旨。傳統對行政訴訟法的論述,向先探討訴願法,而後行政訴訟法,並將二者合稱為行政爭訟法4,或行政救濟法5。良以行政訴訟舊制僅有撤銷訴訟,提起行政訴訟必先經過訴願程序,訴願遂成為行政訴訟不可分割的部分,相沿成習。實則,行政訴訟的提起以經過訴願為必要,只能說踐行訴願是提起行政訴訟的「程序合法要件」之一,而不能使訴願成為行政訴訟制度的一部分,訴願尤其不是行政訴訟的下級審,訴願與行政訴訟之間並無審級之關係6。不僅如此,行政訴訟法於1998年全盤修正,新法改採審判權概括原則(行政訴訟法第二條),除撤銷訴訟外,尚有其他各種訴訟類型(後詳),其中多有不以先提起訴願為必要者,益徵訴願非屬行政訴訟制度的必要內涵。是以,行政訴訟法的論述方式,應改以行政訴訟為基座,此為本文撰作的基本理路。其次,法律制度的沿革,可以有兩種思考取徑或是探問方式,一是現行法制(規定)之根源與「前身」為何?另一是在某一時空地域上,曾經施行之制度與法規為何?在大多數的國家,此二發展軌跡往往同時存在,併行不悖,但亦有例外,台灣恰是其例。部分曾在台灣施行的法制,如今失效不存;部分現在台灣施行的法制,始源於另一法域。行政訴訟法制的沿革稽考,須留意及此。按行政訴訟制度,乃近代後期法治主義之下的產物7,故言及行政訴訟的4例如吳庚,《行政爭訟法論》(2005年5月修訂3版)。5例如蔡志方,《行政救濟法論》(1995年10月)。6惟實務上常以訴願機關未就本案為實體審究,為保障當事人之「訴願審級利益」,而發回訴願機關或發交高等行政法院重為決定或審理,例如高雄高等行政法院90年度訴字第598號判決、最高行政法院91年度判字第854號判決。此種作法無非基於「訴願是行政訴訟下級審」的錯誤觀念,所幸此種觀念近來已漸有轉變,參見最高行政法院93年度判字第544號判決。7行政訴訟制度的濫觴,通常以法國為孕育母國。緣17世紀王政舊制時期,法王設有資政院(Conseilduroi),作為王權行使及決策的諮詢機關(博採群議,以諮政治),兼審理行政爭議案件。法王的司法裁判權則由樞密院(conseilprivè,後稱conseildesparties)掌理,其餘的司法裁判權落在分轄各地的高等法院(Parlements)手上。各高等法院除一般之裁判權外,尚擁有法規登記備案權台灣行政訴訟法制的沿革、演進與發展課題263沿革,大抵亦以近代法律發展為起點。近代台灣遞經清帝國、日本帝國及中華民國的統治。行政訴訟制度在此三時期的演變歷程與實然面貌,不無對照、比較的價值。再者,行政訴訟法制的研究以台灣地區為中心,除了「名實相符」的考量外,更重要的目的是避免「尚名背實」。蓋法律乃社會規範的一部分,法律所由生也,無非滿足社會需求,解決政經社文等各類問題。是故,法律一方面牽引、塑造、甚至改變社會生活,陶鑄人民的法律觀念,構成所謂的「法律生活」;另方面,法律本身亦是人民生活經驗的反射,人民的法律感情也會影響法律的內涵,左右法律的適用、演變與更替。因此,法律絕非只是「抽象條文」的整編(法制),而是抽象規範與現實社會彼此接觸、交互作用的綜合體(法)。是以,所謂「法」者,除法條文義之外,尚包括法律現象與各該實務上之解釋8。法律非單是依照法定程序予以制定,尚且繫於其在社會上的效力,後者對法律的影響可能猶甚於前者9。故爾,法律「歷史面向」的探察,不能只是「系譜式」(「法律家譜」或「法律族譜」)的尋索,或法條文字的訓詁、考證,還必須包含法律生成的時代思想與社會條件、法律的實踐情狀以及法律所塑造的生活形態、法律現象和法治文化。換言之,現行法律制度的考察,必須交互觀照規範與實務,始能得其全貌與實況,切莫僅作法規的抽象演繹、歸納,而應探察實際的作用以及實務的看法,尤其是職司法律適用機關所持的「司法」見解。(enregistrement),法王所頒布的法律或命令,須經由高等法院登記備案後始生效力。由於高等法院經常利用登記備案的機會,對於法令進行審查,甚至拒絕登記,從而逐漸演化成為對法令的異議權(remontrances)。由貴族把持的高等法院經常利用此一權力,拒絕登記與其利益相左的法令,維護封建勢力,高等法院(司法)遂成為抗拒行政改革、阻礙國政推動的象徵,其中尤以巴黎高等法院(ParlementdeParis)為甚。法國大革命之後,法國毅然確立司法與行政分離原則,行政法院之制,於焉誕生。參見李建良,〈近代行政法史要略——西洋近代前期篇〉,《月旦法學教室》,38期,頁44(2005年12月)。8RONALDDWORKIN,LAW’SEMPIRE87,410(1986).9RobertAlexy,BegriffundGeltungdesRechts,2.Aufl.,1994,S.29ff.2006兩岸四地法律發展上冊264綜上,本文探討台灣行政訴訟法制的沿革、演進與發展課題,係建立在「空間」、「時間」、「規範」及「實踐」四維視角上。在空間上,以作者生於斯、長於斯的台灣為本位;在時間上,作跨越清末、日治時期,以迄今日的橫向觀察;在規範上,儘可能以曾經及現在施行於台灣的法規為分析對象;在實踐面向,則嘗試觀照實際運作情形,同時參酌司法實務見解。限於個人視野與篇幅,以上四端,本文能否面面俱全,作者實無把握,或許並不成功,但至少作者想如此做,尚請方家不吝批評、賜教。貳、沿革一、清治時期的行政救濟制度清國自1683年起統治台灣,至1895年止,計212年。清國乃單一之國家,其政體屬君主專政之制,由君主總攬政權。中國自秦「廢封建、立郡縣」以後,封建制度,全絕其跡,或專據郡縣制度,或有併用之者,馴致地方分權之制,中央政府之於行政事務,雖無直接發案之權,但有免黜地方官吏之權10。基於「(思想上或擬制的)族長主義」,君主為一國之家長,人民為其家族,君主之於人民掌有絕對無限之權力11。政治的中心為皇帝,皇帝總攬政權,皇帝所操縱的「國家機器」是一種「權力金字塔」,皇帝集全國「管教養衛」的權責於一身,立法、司法、行政皆出其意思,形成一種「國家強於社會」的宗法制度,並發展出一套獨特的「文官制度」。經歷朝改進,迄至清國,已臻化境,可謂是「百代猶行秦10參見織田萬,《清國行政法汎論》,頁147、152(清宣統1年(1909年)5月初版,1979年3月影印1版)。11參見織田萬,前揭(註10)書,頁139-141。台灣行政訴訟法制的沿革、演進與發展課題265法政」(毛澤東語)12。故清國政治,乃依人之政府,非依法之政府13。清國司法制度,可分二個階段,第一階段為光緒32年(1906年)以前,承襲中國三千年來固有之司法制度;第二階段為光緒32年改革中國官制,採摘歐美制度後之司法制度14。向來皇帝係所有司法案件的最終裁斷者,甚至可不經司法官僚、逕以上諭定罪15。行政兼掌司法,為中國司法制度之一大特色,司法權之行使,完全委諸行政官廳,「內自戶部刑部以及三法司九卿16,外自府廳州縣以至督撫,均兼有司法權」17。清國司法裁判權,全國所有裁判分為六級審18,由下而上,層級分明,嚴禁越訴,故訴訟多集中在地方官廳,但僅有民刑訴訟19,而無告官之行政訴訟。1906年(光緒32年)清國下詔預備立憲,並先改革官制,其中司法權部分,原掌執行刑罰的刑部,改稱「法部」,專掌法律事務(司法行政);原掌參審重案的大理寺,改稱「大理院」,專掌裁判(司法審判),並下設各級審判廳20。另外,憲政編查館及資政院於1908年(光緒34年)提出的「憲法大綱」及「逐年籌備事宜」中列有將設立「行政審判院」的構想。1910年(宣統2年),憲政編查館12參見唐德剛,〈論帝國與民國之蛻變〉,《晚清七十年》,【壹】中國社會文化轉型綜論,頁142-145(2005年7月初版11刷)。13參見織田萬,前揭(註10)書,頁144。14參見陳計男,《清末民初中國法制現代化之研究》,第一輯,清代司法制度篇,頁1(1973年)。15參見張偉仁,《清代法制研究》,第一輯,第一冊,頁82、87(1983年)。16三法司,謂刑部、都察院、大理寺;九卿,謂六部、都察院、大理寺、通政使司。三法司九卿合議,掌理刑罰之終審。參見織田萬,前揭(註10)書,頁344、405。17參見陳瑞堂,《清末民初中國法制現代化之研究》,第一輯,法院組織法篇,頁1(1973年)。18參見織田萬,前揭(註10)書,頁344。19參見織田萬,前揭(註10)書,頁311、344、395、406、441、459、471、475
本文标题:台湾行政诉讼法制的沿革
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