土地行政管理87

第八章土地行政管理土地行政管理的概念土地行政管理的方法土地行政管理的体制土地行政管理的体制土地行政管理的体制土地行政管理体制的概念中国土地管理体制模式二、土地行政管理体制的模式四、土地行政管理的内容（一）地权行政管理1、地权的含义所谓地权，即指土地所有权而言，亦即以土地为所有权之客体，包括使用、收益及处分等权利在内。按产权经济学理论，地权即土地产权，它是财产权的一种类型。地权(土地产权)实质上是以土地作为客体的各种权利的总和，它包括土地的所有、使用、收益、处分等各种土地权利。2、地权行政管理及其主要内容地权行政管理(亦叫土地权属行政)是指有关土地财产权(所有权、使用权、收益权、处分权等)方面的行政管理活动，也就是国家用以确定、调整和处理有关土地产权及其权属变更的一系列行政管理活动。2、地权行政管理及其主要内容（1）地权审查与确认如在建设用地中，地权审查的确认需要提交建设用地的批准文件；以出让、转让取得国有土地使用权的，应提交出让、转让合同及按法律规定需要的出让金支付凭证、投资情况证明材料等继承的地权，应有继承公证书；受赠的地权，应具有赠与书，若属私人赠与单位，还须具有主管机关准予受赠的批件等。（2）地权的登记与土地产权证的核发地权登记（土地权属登记）是指国家依照法律对国有、集体所有土地的所有权、使用权和他项权利进行注册登记的一种制度。土地登记是地权行政管理中的重要内容，它是国家用以确立或认可土地所有者或土地使用者拥有土地所有权或使用权的法律措施。申请登记后，经审查确认，由产权登记机关发给产权证。（3）地权流转（权属变更）的管理作为财产权的一种，土地产权可以在市场上流转，土地流转过程中的权属变更，以及非法流转的制止自然成为地权行政管理的主要内容。（二）国有地权行政管理国有土地是指国家拥有土地所有权的土地，有关国家所有的土地的产权的行政管理活动，称为国有地权行政管理。1、国有地权的确立及管理在我国，国有土地包括国有城镇土地和国有农村土地。。（1）国有农村土地地权确立中华人民共和国成立后，在全国范围内实行了彻底的土地改革，通过立法手段，把这些遍布农村的大荒地、大森林、大草原和部分土地，收归人民民主专政的国家所有，构成了国有土地。据1982年统计：全国农村土地中的5.6％归国家所有除由法律规定由集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂之外的全部矿藏、水流、森林、山地、草原、荒地、滩涂等土地资源。名胜古迹、自然保护区等特殊土地(不包括区内集体所有土地)。国有的农、林、牧、渔场(站)等农业企业和事业单位使用的土地。国家拨给国家机关、部队、学校和非农业企业、工业单位使用的土地。拨给农村集体和个人使用的国有土地。法律规定属于农村集体以外的农村土地。（2）国有城镇地权的确立我国1949年之后，针对不同性质的所有权形式，分阶段分别采取接管和没收、赎买、征用及宣布全部城市土地属于国家所有等方式一步一步地实现土地国有化。第一步是接管和没收帝国主义、官僚主义、国民党政府和反革命分子等占有的城市土地，无偿地把它们变为国有土地。第二步是改造资本主义工商业、私营房地产公司和私有房地产业主拥有的城市地产，用赎买的办法招它们转变为国有财产。（2）国有城镇地权的确立第三步是通过立法宣布全部城市土地属于国家所有，将其余还没有国有化的城市土地变为国有土地。1982年颁布的新宪法第十条规定：“城市土地属于国家所有。”（3）国有地权管理国有地权的客体，是国有土地。国有土地范围，依据《宪法》和《土地管理法》的有关规定，包括下列土地：①城市市区土地。由于城市的概念在我国较为模糊，在许多情况下，城市也包括建制镇，故又叫城镇土地。②部分农村和城市郊区的土地。③国家依法确定由机关、团体、企业、事业单位和个人使用的土地。④依照法律规定属于国家所有的荒地、山岭、滩徐、林地、牧草地、水域和未利用的土地等。⑤县级以上人民政府依照法律认定的不属于农村集体经济组织所有的一切土地。国有地权的主体。国有土地归国家全体人民共同所有。但这种所有只是一种名义上的所有，因为这种全民所有权无法共同行使。因此，国有地权由国家的代表——政府来行使。从法律上来谈，可以将政府作为国有土地所有权主体。我国现行《土地管理法》规定，国家所有的土地的所有权由国务院代表国家行使。国有地权的行使与管理。国务院是我国国有地权的主体。根据法律，中央政府授权中央政府的土地管理部门作为国有土地所有人代表，代为行使所有权。国有土地的管理，包括土地产权关系的清理，土地使用、收益及处分等。国有土地由政府指定的土地管理部门实行统一管理。土地收益应上缴国家财政，其管理费用则按实际需要通过编制行政预算加以解决。2、国有地权的划拔国有地权的划拔，是国有土地使用权流转的一种特殊方式，也是国有地权管理的重要内容。（1）国有土地划拨的概念及性质土地划拨是国家将国有土地使用权无偿地让与土地使用者，使用者只要按照一定的程序提出申请，经法定机关批准后即可取得土地使用权，而不必向国家(政府)交付任何费用和租金。《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条第一款规定：“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。”《城市房地产管理法》第二十二条规定，土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后，将该幅土地交付其使用，或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。国有土地划拨有以下几个特征：①地权的划拨采用的是行政划拨手段，需经县以上人民政府批准，再由同级土地管理部门实施划拨行为；②划拨土地使用权除法律、行政法规对划拨土地使用权的期限有特别规定(如外商投资企业用地)的以外，其他划拨土地没有使用期限的限制；③划拨土地使用权只需以较小代价或无偿即可取得；④划拨土地使用权也是土地所有权与土地使用权相分离的产物，但都是一种不完全的物权。（2）国有土地使用权划拨的适用范围根据《土地管理法》第五十四条和《城市房地产管理法》第二十三条的规定，下列用地的土地使用权，确需必要的，可以来取划拨方式提供土地使用权：国家机关用地和军事用地。城市基础设施用地和公益事业用地。国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地。法律、行政法规规定的其他用地。（3）国有土地使用权划拨的程序(1)提出申请→(2)审查→(3)批准→(4)划拨→(5)登记完成以上程序后，土地使用者即可取得国有土地使用证及使用权。3、国有地权的出让随着商品经济的发展，尤其随着对外开放的深入，土地作为生产要素之一进入市场的迫切性日趋明显。1987年，国家在深圳率先实行国有土地使用制度改革试点，将土地使用权有偿出让给使用者。1987年9月19日，深圳市政府以协议方式将一块面积5321.8m2期限为50年的土地使用权，以106.4万元的价格出让，从而拉开了国有土地使用权出让的序幕。（1）国有地权出让的含义、特征及范围我国国有地权的出让也是指国有土地使用权的出让。国有土地使用权出让，简称土地位用权出让，是指国家以土地所有者身份将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。受让的土地使用者取得的是一种具有独立意义的土地使用权，包括了所有权中占有、使用、收益和一定程度的处分职能。①占有和使用土地的权利即将土地直接应用于生产或者生活目的；②出租权土地使用权是一种物权，具有独立性，出让的土地使用权的出租应受法律保护；③转让权和设定担保权土地使用权人可以将其权利让与他人，也可设抵押；出让土地使用权一般包括了下列内容：④物权请求权即排除妨碍、恢复权利人实际有效支配状态的请求权；⑤相邻权即正确处理相邻关系，给相邻方造成妨碍或有损失的，应当停止侵害，赔偿损失。当土地使用权因出让而转移时，上述这些权利也随之转移。出让土地使用权一般包括了下列内容：3、国有地权的出让——特征土地使用权出让与国有土地使用权划拨相比较有以下两个显著特征：土地使用权出让是有偿的土地位用权的出让是有年限的3、国有地权的出让——特征除此之外，土地使用权出让还有两个重要特征：①土地使用权出让以土地所有权与土地使用权相分离为基础，国家出让土地使用权后，国家作为土地所有者的地位不变，使用者只享有土地使用权。该土地使用权是一种与土地所有权相分离的物权。3、国有地权的出让——特征除此之外，土地使用权出让还有两个重要特征：②土地使用权出让的双方当事人身份具有法定性。出让方只能是人民政府的土地管理部门，土地出让由其垄断经营；受让方为境内外公司、其他组织和个人，但成片出让的受让方必须为在中国注册的外商投资开发企业。3、国有地权的出让——范围土地使用权出让是国有地权制度改革的重要环节，是土地使用权作为商品经营和进入流通的第一步，因此，土地使用权的出让市场亦称为地产市场中的一级市场，它集中反映了国家土地所有者与土地使用者之间的商品经济关系，也体现了社会主义市场经济体系建设的要求。与此同时，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《城市房地产管理法》对土地使用权出让的范围作了明确规定。3、国有地权的出让——范围（1）关于土地使用权出让的地域范围《城市房地产管理法》第二条规定，土地使用权出让的空间地域范围是城市规划区，即城市人民政府编制并经依法批准的城市总体规划所划定的范围、一般包括城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要进行规划控制的区域。需要指出的是，城市规划区以外的国有土地使用权也可以出让。（2）关于土地使用权出让的属性范围按《国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，“城镇国有土地是指市、县城、建制镇、工矿区范围内属于全民所有的土地”。同时规定，“地下资源、埋藏物和市政公用设施除外。”（2）关于土地使用权出让的属性范围一般情况下，纳入城市规划区的土地往往包含有集体所有的土地，而集体所有土地在未经依法征用转为国有土地之前，不得出让。如果城市规划或政府的发展计划确定某一建设项目需占用集体所有土地，政府必须先依法将集体所有土地征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可出让。3、国有地权的出让——范围（3）关于土地使用权出让的用途范围目前，我国对建设用地采取出让和划拨两种方式进行供应，因此一般讲，除法定可以采取划被方式提供用地的建设项目以外，其他建设项目用地都应采取出让方式。商业用地，旅游用地，娱乐用地，居住用地，工业用地，教育、科技、文化、卫生、体育用地应采取出让方式提供。3、国有地权的出让（4）土地使用权出让的主要方式土地使用权出让的方式，是指国家通过什么形式和方式将国有土地使用权出让给一定的使用者。根据《国有土地使用权的出让和转让暂行条例》规定，国有土地使用权的出让方式有四种，即协议、招标、拍卖、挂牌。（4）土地使用权出让的主要方式协议出让方式协议也称私下协议，这一出让方式是指土地使用权的有意受让人直接向国有土地代表提出有偿使用土地的愿望，由国有土地代表与有意受让方进行一对一的谈判和切磋，协商出让土地使用权的有关事宜的一种出让方式。协议出让方式一般适用于市政工程、公益事业用地，以及需要减免地价的机关部队用地。经济发展重点扶植优先发展的产业用地，也适于采用这种方式。招标出让方式招标出让是指在指定的期限内，由符合条件的单位和个人以书面投标形式，把某地段土地的使用权，由招标人根据一定的要求择优确定土地使用者的出让方式。招标出让土地使用权，引进了市场机制，体现了商品交换原则。但获得土地使用权者，并不一定是出价最高者。评标时，应综合考虑各个方面的因素，既考虑到投标价，也考虑到投际规划方案和资信情况。拍卖出让方式：拍卖又称竞投，是指由土地所有者在指定的时间、地点，组织符合条件的土地使用权有意受让人到场，就所出让使用权的土地公开叫价竞投，按“价高者得”的原则确定土地使用权受让人的一种出让方式。在投标方式中，各授标人相互不能知道其竞争对手所提的条件，投标中一股只有一次投标机会。而拍卖则是各应买人之间进行公开竞争，每个应买人都可以随时根据他人提出的报价，提出更高的报价，最后由拍卖人与出价最高的应价人签约，以最高报价者取得土地使用权。拍卖与投标都是竞