城市管理相对集中行政处罚权的法制思考

1城市管理相对集中行政处罚权的法制思考2004级法律本科梅岭城市管理相对集中行政执法权实施“横向集权、归并综合、纵向放权、重心下移”的改革，符合城市政府转变职能、转换机制、强化法制管理的时势需求，从一开始就引起社会各界的密切关注，并且首先被正在积极投身依法治国实践的人民群众所接受和赞同，从而在我国民主与法制建设进程中成为不可遏制、厚积薄发的时代主潮流。城市管理相对集中行政执法权已经并在继续取得成功，逐步走向成熟。当城市管理综合执法从理论走向实践，分权转向集权、局部推向全部时，不难发现城市管理综合执法改革成功与否，通常取决于其存在的社会价值、国家政权的认可、支持程度以及社会民众的承受程度。冷静反思、深刻解析城市管理相对集中行政执法权已显现的诸多体制、机制、法制内在的问题，将有助于城市政府改革深化，有益于明天城市管理综合执法的理性化、法制化。城市管理综合执法，在严格意义上的法定化表述，应当是城市管理相对集中行政处罚权。它出典于1996年10月施行的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》），正式见之于同年的国务院（1996）3号文件《关于贯彻中华人民共和国行政处罚法的通知》，并在2002年8月22日国务院（2002）17号文件《国务院关于进一步推相对进集中行政处罚权工作的决定》（以下简称《决定》）中首次得到科学、系统、充分地阐述与诠注。2行政执法本质上是公共职权不可或缺的重要组成部分，行政处罚权则是行政执法权的重要组成部分。依法行政，依法执法的实践共同表明：公共职权运作的流程再造不仅具有可能性、可行性，而且极具需求性、迫切性。适度整合公共职权的运作组合，可以优化行政资源的科学效能。行政管理权与行政执法权适度分离，权权制衡，并不改变其公共职权的本质属性。因此，相对集中后的行政处罚权的运作体制没有理由游离于公共职权序列之外，更不能反常地降格、变异。纵观全国城市管理相对集中行政处罚权工作，涉及最多的是体制性先天缺陷，这一隐患已经成为社会各界共同关注的焦点。法有明确规定，但实施偏不遵照执行，有法不依，知法不理，在政治体制改革指向政府公共职权的今天，行政机关自身值得深思。一、关于行政执法职权的归并，问题集中在两个方面：其一，相对集中的行政处罚权是单一权还是相关权。主张单一权归并的认为，依据《行政处罚法》第16条规定，相对集中的行政执法权仅限于行政处罚权，城市管理综合执法不能法外擅自授权、扩权。与此相反的意见认为，实践表明依法执法是一个系统工程。相对集中行政处罚权，还应当包括与行使行政处罚权有关的其他行政执法职权。例如，没有行政检查权，就无法调查取证，也无法发现、认定违法行为；查处违法行为必然是先查后处，有查有处，没有行政检查权，肯定难以实施处罚。又如，没有行政强制权，就无法制止、纠正违法行为，也无法实施行政处罚，恢复被破坏的社会公序良俗和法律秩序。按照3国务院《无照经营查处取缔办法》规定，工商行政管理部门有权实施查阅、复制、查封、抵押与无照经营行为有关的合同、票据、账目以及其他材料。按照《决定》规定的基本执法领域，城市管理相对集中行政处罚权的主要职权之一就是查处无证照经营违法行为。而且实施城管综合执法后，工商行政管理部门不再就同一领域、同一事项行使已被归并的行政处罚权。不能想象城管综合执法可以没有行政强制权，而单独履行行政处罚权。也不能想象工商部门在被分离无照经营处罚权后，居然还要为城管综合执法提供行政强制保障。行政执法职权原来由一个主体行使，结果异化为两个主体并行，这样的联合执法，只能使简单事情复杂化。再如，没有行政征收权，就无法维护被侵害的国家利益和人民利益，也无法降低行政执法成本，遏制违法趋利的价值取向。《中国人民共和国水法》第47条规定，违法建筑物、构筑物逾期不拆除的，由交通主管部门拆除，有关费用由建筑者、构筑者承担。由此可见，相对集中行政处罚权无论从法理还是实践剖析，都有充分的理由选择广义认知，应当相对集中与行政处罚权行使有关，密不可分的其他相关行政执法职权。要从体制上形成执法资源的职权归并的相对优势,必须使城市管理的行政处罚、行政检查、行政强制、行政征收、行政裁决等五项基本行政执法权能一体运作。其二，相对集中行政执法是全部职权还是部分职权。为了更好地剖析公共职权转移的适当比例，暂不讨论相对集中行政处罚权涉及多少行政执法领域的横向广度,而只集中研究在既定公认的城市管理基本执法领域内，行政处罚权是全权归并还是部分权归并为宜的纵向幅度问题。4民主社会、法制国家的显著标志之一是立法、执法、司法相对独立。政府公共职权具体实施时，行政处罚与行政管理职权相对分离，行政许可与行政管理职权相对分离，是我国政治体制改革的重大举措。针对行政专业主管部门而言，罚、管分离可能是实质性的变动，但相对整个行政公共职权体系，其实只是“分而不离”的权力配置、流程再造，并不存在公权流失，更不应该有部门利益作祟的“大权旁落”的失落感。《决定》对此给出了因地制宜的可选择性处理，确实有其一定道理。我国众多城市的经济状态、行政结构、社会问题、文化底蕴、民众意愿等要素不尽相同，需要具体问题具体分析。但如果主张部分职权归并的声音来自被整合、归并行政处罚权的行政机关、组织、机构，则应冷静反思，多问几个为什么，从而发觉后面隐藏着的真实动因，这可能更有助于明智的应对和选择。调查表明：绝大多数城市推进相对集中行政处罚权工作，几乎无一例外地受到质疑，有关专业行政执法部门不肯放权，至多是部分放权，极少认可全权归并、转移。有的关心综合执法集权机关的素质能力，“这么多处罚权管不了，管不好，怎么得了！”于是，逐步放权理所当然；有的担心“行政管理离开行政处罚寸步难行”，处罚权多放不如少放，早放不如晚放，最好维持现状不放；也有的以为，行政执法专业性、技术性、复杂性特强，不可能全权转移给集权的综合执法部门，归并的职权以限于简易处罚程序为妥……选择分权的结果导致了城市管理综合执法的体制性困惑，林林总总的专业执法部门释放、归并、转移的部分行政处罚权，大多是原先本部门执法管不了、管不好的难办事权、小权，而实权、大权依旧保留在专业执法部门。5行政综合执法改革的宗旨是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，深化行政管理体制改革。探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制，提高行政执法能力和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和促进社会生产力的发展。部分权相对集中的后果恰恰有违改革目的宗旨，不是多领域，多部法统一由一个行政综合执法部门集权行使，而是同领域、一部法由多个行政执法部门分权行使，在形式上、本质上非但没有减少和归并相同、相近、相似、相关的行政执法主体，反而增加了更多的执法主体，增加了额外的行政协调机率和负担，大大提高了行政执法成本。由此，我们相信逐步地全权归并将最终成为理智的首选。其实专业执法特殊、城管综合执法素质难以胜任的棘手问题，真要解决其实并不难，只要将行使该处罚职权的机构人员整建制归并到城市管理综合执法机关，即可迎刃而解，事半功倍。二、关于综合执法主体的性质相对集中行政处罚权机关定性问题，聚焦于它是行政机关还是事业组织。《行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”十分清楚，行使相对集中行政处罚权的综合执法主体，已经立法明确定性为行政机关。由此，其工作人员无疑是公务员。集中行使行政处罚权的行政机关，履行原先由多个行政部门行使的职权，责任重、权力大，必须加强队伍建设，加强监督管理。集中行使行政处罚权的行政机关执法人员要6按照《中华人民共和国公务员法》，择优录用。但是迄今为止绝大多数的城市政府将城市管理相对集中行政处罚权执法主体界定为事业组织。上海等地探索定位的“行政事务执行机构”，是介于行政机关和事业单位之间的第三种定性。由于没有人事编制上立法的支撑，难以使行政事务执行机构及其执法人员同等享受行政机关和公务员的法定待遇。为什么法有明确规定的机构主体定性至今不能依法实施，反而还要上上下下反复研讨，结果依旧是有法不依，知而不理呢？调查发现，组织、人事、编制部门的意见是至关重要的“一票否决”。为严格控制机构膨胀。国家行政机关设置原则是“撤一建一，先撤后建,有撤有建，不撤不建。”相对集中行政处罚权再怎么重要，没有行政机关编制空额也白搭。由于许多执法人员原来就是事业单位成员，有些甚至属于企业员工；实施相对集中行政处罚权，执法人员的总量变化不大，甚至可能有所减少，但人员性质转编为公务员，着实也有难处。虽然一地、一市增编的公务员数量可能不多，但全国汇总起来就可观了。上述这些难以认定的行政机关，不能确认的公务员，至今没有通过法定程序对已经生效实施的《行政处罚法》,作出丝毫修改或者有权解释。按照《立法法》规定，法律具有先定力，即未经法定程序合法修改，生效法律应当被普遍遵照执行。在这种情况下，积极的改革举措不妨试行“一体两制”、“小局大队”，设定城市管理行政执法局为行政机关，下设行政事务执行机构（诸如城市管理监察总队、支队、大队）具体实施，人员编制上重心向社区基层、执法现场下移。执法局选用公务员，执法队按公务员标准聘任管理，但定性为行7政事务执行机构人员。借鉴立法机关越来越多地推进行政机关与授权事业组织并存执法的构架，化解城市管理相对集中行政处罚权主体及其执法人员现实的定性难题，这或许是一种有益的举措。三、关于综合执法机构归属的设置集中行使行政处罚权的机关，究竟是同级政府的直属机关，还是政府职能部门的下属机关？对此论争，国务院的态度一直十分鲜明，即“集中行使行政处罚权的行政机关的设置，不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。集中行使行政处罚权的行政机关，应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。”《通知》虽然不是行政法规，但确属中央政府依据《宪法》第89条第（四）项、第（十七）项规定作出的行政决定，依据《宪法》第55条第二款同时规定：“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”确保政令畅通，应当是依法行政的行政行为的准绳和底线。集中行使行政处罚权，无论其名称如何变化，其设置的模式、地位都应当一律是同级政府直属领导的行政执法主体。为什么要这样设置、怎样设置，法律、政令表述清晰，理论和实践中不应存在障碍，只要遵照执行即可。然而出乎意料之外，城市管理相对集中行使行政处罚权讨论、研究最多的命题之一，恰恰就是行政执法主体归属难以依法设置。各地行政体制改革绝大多数选择的是与城市管理关系最密切的政府现有工作部门合而为一。名义上称为执法局、城管局，本质上依附于建设局、市政局、8市容环卫局，除了行政执法权，还负有作业养护、保洁等行政管理权，甚至包括行政许可。依法从其他行政机关中分离出来的“集中”，又回归到某个现成的行政主体，行政管理、行政许可、行政执法处罚诸权不仅没有分离，反而空前强化合并，有的甚至在原有专业主管局内下设若干执法处室，外挂执法局牌子，名义上独立，实质上从属。改革步入如此怪圈，原因之一，依然是编制障碍。行政机关总量控制的原则是不撤不建，各地政府机构改革普遍存在建易撤难，现存机构不撤，就没有集中行使行政处罚权主体独立设置的生存空间。原因之二是惯性思维，上行下效。“区县等省市，省市看中央”，似乎只有国务院设置了行政执法部（局），地方各级政府才能对应独立设置集中行使行政处罚权的执法局，这样效仿从事，才可免去风险。中国改革二十多年，行政设置不求上下对应，已经约定俗成，得到公认。对于集中行使行政处罚权，国务院《决定》明示：改革要确保行政执法重心下移，“市、区两级集中行使行政处罚权的行政机关的职能和责任，要按照行政职能配置科学化的要求，从制度上重新配置上下级部门职能，具体的执法活动主要由基层执法队伍承担。”据此可