张国庆公共行政学绪论2

北京大学政府管理学院行政管理学第二节行政管理学的演进一般认为，公共行政学发端于十九世纪末期，以威尔逊的《行政学研究》一文为标志，但自那以后的历史分期，研究者们都提出了许多不同的观点。以新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，公共行政学的演进大致可以分为：早期行政研究时期，传统公共行政研究时期、修正公共行政研究时期、整合公共行政研究时期四个大的历史阶段。20世纪70年代以来的发展，从世界范围内学科研究的主体特征上初步分析，或许可以称之为重建或革新行政研究时期。1关于本节详细内容，请参见教材第22～47页。北京大学政府管理学院行政管理学一、早期公共行政研究时期时间范围：1887年威尔逊发表《行政学研究》一文到科学管理理论兴起之前。代表人物：威尔逊、古德诺发展情况：这一时期，公共行政学建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系，产生了比较大的影响，因而受到了各方面的注意。为公共行政学的进一步发展提供了条件。实践背景：西方国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史时期。要求通过国家干预，来有效地减少、缓和、解决矛盾，保证社会的稳定和均衡地发展。政府及其人员的状况却不能令人满意。人们进一步关注政府，研究有关公共行政的问题。北京大学政府管理学院行政管理学理论背景：行政学是在四种理论的基础上或直接促进下发展起来的。1.西方近代政治学说，尤其是国家学说2.君主制时代德、奥两国的官房学——又译计臣学，主要研究如何有效地为国家（君主）管理财政、经济、行政等问题。以后逐步演变为公共财政学。3.普鲁士的任官制度和英国的文官制度普鲁士18世纪初，英国十九世纪上半叶确立的文官制度为公共人事行政的研究提供了最主要的范畴和最早的规范，对公共行政学的形成具有直接的推动作用。4.西方资产阶级革命时代兴起的行政法学行政法学最初的宗旨，是要反对和制止封建君主对资产阶级的的强权干涉和掠夺，后来演变为研究行政法律关系的学问。它开创了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理论规范，成为公共行政学的最重要的理论基础之一。在这个意义上行政法学直接促进了公共行政学的产生。冯•史坦因的行政法理论最早对公共行政学产生了影响。北京大学政府管理学院行政管理学威尔逊美国普林斯顿大学教授、校长，新泽西州州长和美国第二十八任总统，代表作《行政学研究》，1887年发表于《政治科学季刊》。针对美国政府执行(宪法)的现实困境，威尔逊提出：应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理（Administration）方面。为此，就应当从法律和文件的背后去开掘出“现实研究法”。要恢宏政治的功能，就必须纯正政府的组织机构，加强执行，提高行政效率。为了效率，应当适当牺牲民主。为此，应当建立一门新的学科，通过它，使民主宪政制度臻于完善。这门学科就是行政学。北京大学政府管理学院行政管理学威尔逊认为国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中。这就从结构上否定了三权分立的学说，提出了政治与行政的两分法（dichotomyofpoliticsandadministration）。威尔逊进一步提出，一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。北京大学政府管理学院行政管理学古德诺美国哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长，美国政治学会第一任主席和威廉·塔夫脱总统“经济与效率委员会”顾问。代表作《政治与行政：对政府的研究》。古德诺全面、系统地论述了两分法理论，认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已。所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。这样，古德诺就否定了立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法。北京大学政府管理学院行政管理学古德诺进一步认为，行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务宫和常务宫，并规定常务官在政治上中立。《政治与行政：对政府的研究》是最早的公共行政学专著之一，它直接和强有力地推动了行政学发展，使公共行政学在独立发展的进程中迈出意义重大的一步。北京大学政府管理学院行政管理学两分法一般认为，“两分法”之于公共行政学的意义在于从4个方面提出了关于学科的论证的基础：（1）政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程；（2）行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上；（3）关于“行政”的科学研究可以寻得类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学；（4）行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。北京大学政府管理学院行政管理学二、传统公共行政研究时期时间范围：以美国人泰罗1911年的《科学管理原理》一文为标志，到30年代行为科学兴起之前。发展情况：提出了行政管理学的研究目的、研究对象、理论范畴、管理原则、研究方法等一系列的规范，基本形成了行政管理学的学科体系，使之成为一门领域广泛深入、内容丰富充实、作用独特卓然的独立学科。9北京大学政府管理学院行政管理学科学管理理论代表人物美国人泰罗：“泰罗制”，“科学管理之父”法国人亨利·法约尔：14项管理原则德国人马克思·韦伯：官僚模型，“组织理论之父”行政管理研究代表人物怀特：《行政学概论》威廉·魏洛比：《行政学原理》约翰·费富纳：《行政学》卢瑟·古立克和林达尔·厄威克：《行政管理科学论文集》三大行政学教科书北京大学政府管理学院行政管理学美国科学管理理论代表人物泰罗泰罗制：泰罗从管理实践出发，着眼于企业的基层管理，提出了以时间动作分析、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等概念为核心的管理理论，因此被称作管理技术学派。泰罗的科学管理思想和职能主义方法，不仅奠定了大型企业科学管理的基础，而且也推动了企业中所有权与经营权的分离，造就了一个所谓管理阶层。他的理论被称为“泰罗制”，泰罗本人也被尊称为“科学管理之父”。北京大学政府管理学院行政管理学泰罗思想的发展：1895年，泰罗发表了第一篇说明自己观点的文章《计件工资制》。1903年，泰罗发表了《工厂管理》一文。1910年，泰罗又发表了《科学管理原理》一文，直至1911年在美国国会的证词，泰罗的组织管理理论完全形成，并成为这一时期组织管理思想和方法的主导学派。科学管理运动：尽管遭遇争议，但是科学管理在实践中显示了有效性。进入二十世纪，在资本主义生产经营中，从美国开始出现了影响全世界的“科学管理运动”，科学管理成为一种占据主导地位的学术思潮和管理方式。北京大学政府管理学院行政管理学法国科学管理理论代表人物亨利·法约尔法约尔思想的发展：1900年国际采矿和冶金代表大会，1908年发表《论一般管理上的原则》；1916年发表《工业管理和一般管理》提出行政管理要素论；《国家的行政管理理论》收入1937年美国《管理学论文集》。一般管理原则：法约尔注重管理人员管理方法的改进，提出了以职能分工、统一指挥和14项管理原则等概念为核心的管理理论。因他以加强企业上层的行政管理为目标，自认为其理论适用于一切组织，所以，他的理论被称为行政管理理论或一般管理理论。北京大学政府管理学院行政管理学区别管理与行政管理：法约尔认为在所有的工商企业组织中都存在六大类基本活动；技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动和行政管理活动。六大类基本活动构成一个组织的六种基本职能。其中行政管理活动又分为计划（planning）、组织（organizing）、指挥（commanding）、协调（coordinating）和控制（controlling）五种。他把管理的五种活动称为管理的五要素，并集中对其进行了研究。管理是企业确保六项基本职能得以顺利执行的全部活动，行政管理则只是这些职能之一种。北京大学政府管理学院行政管理学组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一。法约尔在这方面的主要贡献集中于组织的目的和结构方面。他认为，组织包括为各种活动和各种关系以及人员的雇佣、评价和培训等作好准备；组织一个企业就是为企业提供一切有助于实现其职能的东西。在这方面，管理人员和管理部门的职责，就是要设法使人员和物资的组织符合公司达成其目标的需要，而做到这一切的途径，是建立合理的组织结构。他主张在组织中把管理层次和幅度都保持在最低的限度以内。法约尔还借鉴军事组织特点，主张建立只听命一个总经理的参谋人员机构。北京大学政府管理学院行政管理学德国思想家马克斯·韦伯和他的官僚组织理论韦伯是现代最具生命力和影响力的思想家之一。维也纳大学和慕尼黑大学教授，曾任魏玛宪法起草委员会顾问。作为社会学的三大“奠基人”之一，研究领域涉及政治学、行政学、法学等。代表作有《新教伦理和资本主义的精神》、《社会组织和经济组织的理论》等。韦伯的最大贡献，就是提出和建立了现代社会的官僚模型(BureaucracyModel)的组织理论，并因此被称为“组织理论之父”。官僚集权组织理论成为研究现代复杂组织现象的理论基础。北京大学政府管理学院行政管理学合理—合法的职权观点是韦伯官僚概念的基本观点。韦伯认为，合法的权力有三种：第一种是传统权力(traditionalauthority)，是世袭的，它来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊的尊严；第二种是超人权力(charismaticauthority)，是个人奋斗得来的，它来自领导者的意志和强制性权威；第三种是法定权力(legalauthority)，是选举产生的，这来自法律和社会契约。法定的权力构成官僚集权组织的基础。北京大学政府管理学院行政管理学韦伯的官僚科层组织理论的形成曾经借助于对政府组织的大量观察。他指出，一般地说，经验往往表明，纯官僚式的行政组织，即各种独裁的官僚形式，从纯技术观点上看，能够取得最高的效率；从这个意义上说，它是已知的对人类进行必要管理的最合理的方法。具有准确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性的优势。韦伯详细地描述了这种“官僚组织”的结构特征。（教材第37页）韦伯的“官僚”概念并不含有“官僚主义”的意思，而只表明组织结构设计中的某些特点和规范。韦伯认为，官僚结构是适应环境需要而出现的组织形式，这种形式是当代世界中大型而复杂化组织实施行政管理的最有效的工具，是“理想的行政组织体系”。韦伯将行政组织和行政管理问题放到比较广泛的社会经济、政治环境中去考察，开创了一种新的研究行政问题的方法，可以说是生态行政学的先声。北京大学政府管理学院行政管理学公共行政管理理论代表人物：怀特美国行政学家和人事行政专家，曾在芝加哥大学任教多年，为该校的行政学研究带来了声誉。曾任美国文宫委员会主席。怀特于1926年出版了《行政学导论》。其他重要著作有《近世公共行政的趋势》、《联邦主义者》、《外国的文官制度》等。《行政学导论》是全美第一本行政学教科书，该书简明扼要、取舍得当，有相当的影响。怀特使用传统的理论研究的方法，比较全面地概括和介绍了新兴行政学所面临的各种问题，指出，在错综复杂的现代社会中研究行政事务，必须运用科学的方法以得出某些规律性的东西，进而建立相关的原理、法则和知识体系。怀特在书中提出，组织原理、人事行政、财务行政和行政法规应是行政学的基本内容。北京大学政府管理学院行政管理学公共行政管理理论代表人物威廉·魏洛比美国劳工部专家顾问和普林斯顿大学教授，擅长政治学和心理学，对经济和法律也颇有研究，曾主持美国行政研究所及美国国会图书馆的行政书籍出版事宜。1928年发表《行政学原理》一书。还有《现代国家的政府》等论著。魏洛比认为，财政、预算和物资管