我国法院行政化、企业化倾向之初步批判——以民事诉讼为切入点(上)

我国法院行政化、企业化倾向之初步批判——以民事诉讼为切入点(上)一、前言20世纪70年代末以来，随着国家工作重心向经济建设的转移以及“发展社会主义民主、健全社会主义法制”等治国口号的提出，我国的政治、经济结构和社会生活发生了全方位的深刻变革。在这种大背景下，原来那种单纯并直接依靠行政命令、政党指令和相关政策的社会治理方式和社会治理结构逐渐发生了变化，社会经济生活中的大量矛盾和利益关系越来越需要通过司法程序的运作来予以调整和引导，作为司法活动载体的法院，其重要地位因之也日益凸显，这一点在20世纪80年代中期以前已初见端倪。及至80年代中期开始，逐年增长的民商事纠纷案件如潮水般不断地涌向法院，司法在实现社会治理过程中的地位与功能大大增强。但不可否认的是，也正是在这个过程中，传统的民事审判方式与司法体制愈来愈显示出与现实的不相适应，难以满足当事人及广大社会公众对司法之公正性、效率性的善良期待和朴素要求。[1]在此条件下，审判方式改革不仅是广大民众的强烈愿望，也成为法院审判人员的共同心声。民事审判方式改革，最初是在80年代末期通过强调当事人的举证责任以缓解法院及其法官调查取证的负担、提高诉讼效率的形式出现的，但是经过一段时间的讨论和实践之后，人们发现审判方式的改革决非仅仅依靠强调当事人的举证责任就能奏效的，它必然会牵涉到质证、认证、合议庭和独任审判员的权限职责等方面的庭审改革问题，并进而涉及到审判制度和法院体制之改革这一核心问题。其间，随着1991年新民事诉讼法的颁行，传统的民事审判方式虽然部分地得以修正，但是由于缺乏对深层问题的理性认识，加之原有制度与“习惯做法”的巨大惯性，因而实际运行的审判方式与新民事诉讼法颁行前的审判方式相比并没有多大的改观。故此在经过短期的对新民事诉讼法加以诠释的高潮之后，人们注意的焦点再次聚集到了审判方式改革以及与此紧密相关的法院体制改革上，特别是近年来，随着诉权论、程序价值论、诉讼模式论等民事诉讼基本理论的深入研究和广为传播，人们对改革注入了更多的热情，也怀着更多的祈盼。这种热情和祈盼一直持续至今，并有继续升温之势。在此过程中，各地法院“各显其能”，争先恐后地“摸着石头过河”，先后推出了各种各样的“改革”措施，其中既有严格贯彻执行现行民事诉讼法的正面典型，也存在着“改革”名义之下所实施的形形色色的各行其是和五花八门的法院违法。[2]但无论是合法的改革之举还是违法的“改革措施”，有一点却是共同的，即这些改革举措基本上都是“头痛医头、脚痛医脚”的局部修补，且均是在缺乏对法院的性质、功能及其司法运作规律的充分认识的前提下仓促出台和上马的，以至于虽然历经了十来年，但从整体上来讲，审判方式改革仍然停留在浅层次的操作层面之上，并没有取得实质性的进展和预期的成效。例如，合议庭和独任审判员的审判权限及庭审功能仍没有得到强化，法院判案时时受命于政府、党委和人大的现象依然相当普遍地存在，上下级法院之间的请示、汇报仍司空见惯，当事人寻求司法救济的成本过高等问题依然突出，等等。之所以会出现这种结果，其原因虽然是多方面的，但我国现行法院体制及其运作机制的行政化和企业化倾向却不能不说是其主要原因。[3]所谓法院的行政化，是指法院的体制及其运作机制是按照与行政机关基本相同的模式予以构建和运作的;而法院的企业化则是指法院的活动在相当程度上偏离了司法活动的本质要求，表现出与企业的价值追求相类似的某些特征。只要这种行政化、企业化倾向不被彻底矫正，所谓的审判方式改革就只能是隔靴捎痒，根本不可能达到预期目的。因此，深入探讨法院与行政机关、企业在性质、功能、运行特征等方面的差异，分析我国法院行政化、企业化倾向的诸种表现形式及其形成原因，并在此基础上寻求矫正的对策和途径，是审判方式改革和司法改革取得实质性进展的一个必要前提，也是实现法院体制现代化所不可逾越的一个阶段。事实上，可以毫不夸张地说，如不彻底消除和克服法院的行政化和企业化倾向，就不可能完成中国的司法改革以及司法之法治化、现代化之大业。二、法院与行政机关之区别及我国法院行政化倾向的主要表现与成因分析在现代社会中，法院和行政机关是两种不同的国家机构，它们在性质、功能、活动的原则和程序等方面都有着显著的不同，法院的活动一般称为司法，行政机关的活动一般称为行政或者行政执法，它们所行使的国家权力则分别称为司法权和行政权。从宪法制度上来说，这种差异起源于近代的分权学说和各国的宪政实践，其基本原理在于，为了保证国家权力的正当行使和不被滥用，为了保障公民权利的充分实现和不受侵犯，应当将国家权力划归给几个不同的部门来行使并在行使过程中相互制约。[4]这一点对于认识法院与行政机关的区别具有重要意义，但是仅仅认识到这一点是远远不够的，因为它并不能够充分地说明为什么法院应当具有与行政机关不同的性质，为什么法院的活动原则和程序应当有别于行政机关的活动原则和程序。申言之，在现代法治国家中，立法权、司法权、行政权之间的分立(或分工)与制约被认为是法治的一项基本原则，它们应当由不同的机关来行使。[5]然而，从根本的意义上来讲，国家的基本职能其实并不是三个而只有两个：立法与执法，也即法律的创制与适用(执行)。相对于立法而言，法院的司法活动与行政机关的行政活动都是一种广义的执法，都是对法律规范的执行，因而从这个意义上来说，行政机关的职能与法院的职能是一样的。[6]但是，从各国的法律规定来看，法院的组织与活动原则与行政机关又大相径庭，虽然它们都是在执法，但执法的方式、过程和原则却迥然不同，这一点从权力分立与制约的角度是无法得到合理揭示的。那么，法院之司法活动为什么必须区别于行政机关的行政活动呢?这些区别又体现在哪些方面呢?在探讨当前我国法院之行政化倾向之前，首先有必要对这些问题作出令人信服的解释。(一)法院与行政机关之区别及其立法定位1、法院区别于行政机关之必要性现代法治社会中，各国之所以在机构设置、人事管理、活动的原则、程序和方式等方面对法院作出不同于行政机关的制度设计，宪政理论上的分权与制衡原理固然是其理由之一，但最重要的理由莫过于下述几个方面的因素。(1)法院所解决的事项在性质上不同于行政机关所处理的事项法院进行司法活动的前提是：必须有双方当事人发生了纠纷(在某些情况下还可能是多方当事人发生了纠纷)，即一方当事人主张另一方当事人违反了法律的规定，要求其对该违法行为负责，而另一方当事人对此却予以否认，从而形成了纠纷并要求法院予以解决。这种纠纷既可能是平等主体之间的民事争端，也可能是个人与作为行政管理者的行政机构之间的行政争端，还可能是个人与国家之间的刑事争端。[7]显然，无论是哪种性质的争议，法院所要解决的事项都是他人之间的纠纷，法院本身并未陷入当事人之间的利益之争，而只是作为旁观的、中立的第三者来对案件作出裁判。不难发现，法院在解决争议时，一般具有三方主体和两层法律关系，三方主体即指法院和双方当事人，其中法院居于中立的裁判者地位;两层法律关系则分别是指当事人之间讼争的实体法律关系以及法院与双方当事人之间的诉讼法律关系。与法院所解决的事项不同，行政机关所处理的事项往往是行政机关直接根据行政法的规定对行政相对人实施某种行政管理，[8]例如行政机关对行政相对人加以行政处罚，采取行政强制措施，作出行政登记、行政许可、行政批准、行政征收、行政发放等行政处理行为，等等。显而易见，行政机关的管理行为并不以他人之间存在纠纷为前提，[9]事实上，在大多数情况下，行政机关恰恰是争端的一方当事人。由此不难看出，在行政活动中，一般只有两方主体，即行政机关和行政相对人，而且一般也只有一个实体法律关系，即行政法律关系。并且，在行政法律关系中，作为双方主体的行政机关与行政相对人，其地位是不平等的，前者处于管理者的地位，后者则处于被管理者的地位;行政机关在进行管理时，作为政府利益的代表，往往还会带有鲜明的倾向性。由于所要解决事项的性质不同，法院与行政机关在进行活动时，其具体要求也就有所不同。例如要求法院必须在在双方当事人之间保持中立，而对于行政机关则一般没有这一要求;为保持中立性，法院在处理案件时应当不受强迫和干扰，也即必须具有独立性，而行政机关是代表政府在进行行政管理，因而应当受到上级政府的领导和指挥，而不必过于严格地强调上下级之间的独立性;等等。(2)法院与行政机关在价值追求上的差异法具有公正、效率、效益、自由、秩序等价值，从整体上来说，法应当追求这些价值的完美结合。但是，就各个具体的部门法来说，在追求价值整合的理想状态时，不可避免地会对某种或某几种价值准则有所侧重，并在此基础上力求兼顾其他价值准则。从这个角度来看，包括民事诉讼法在内的诉讼法的价值追求与行政法的价值追求显然是存在差异的，也就是说，诉讼法的最高价值是诉讼公正，在追求诉讼公正的同时，兼顾效率、效益等其他价值目标，而行政法的优位价值则是效率与秩序，在追求行政效率、行政秩序之同时，兼顾公正等其他价值准则。与上述价值目标相对应，关于法院的设立、司法权的赋予、司法活动的进行等方面，应当尽量体现出对争议双方的公正性，也即人们常说的诉讼公正。[10]当然，强调法院之司法权的设立与行使过程中的公正价值，并不是说可以忽视效率、效益等价值，而是说在诸种法律价值准则中，公正价值具有更为根本的意义，对其他价值的追求，应当在保障诉讼公正的前提下力求最大化。这种价值追求上的层次性，在诉讼程序的设置和司法权的行使过程中得到了充分地反映。与司法权不同，行政权的设定与运行，其主导性价值则在于秩序和效率。也就是说，国家法律之所以设定行政权并赋予各级政府等行政部门以行政职能，目的就在于对经济、文化、教育、科技等方面的社会事务实施及时、高效的管理，否则，社会秩序就有可能出现紊乱。因此，行政职能的基本价值准则总是秩序和效率，并在追求秩序和效率的过程中，尽量做到公正。另者，在行政管理关系中，行政机关往往是争议的一方当事人，并且是处于管理者、指挥者地位的一方当事人，而作为另一方当事人的行政相对人则处于被管理者的服从地位，因此双方显然是不平等的，加之行政主体为了达到行政管理的目的而在实施行政行为时具有明显的倾向性，故而人们对行政行为之公正性的预期显然会大大低于对司法活动之公正性的预期，在很多情况下，即使行政主体的行为在客观上是公正的，但也很难消除行政相对人对其公正性的怀疑，所以将行政权的设置及其运作过程中的首要价值目标定位为实现公正显然是不切实际的，同时也难以得到社会公众的普遍认同。(3)司法权与行政权的功能区别与上述司法权和行政权之间(或曰法院与行政机构之间)存在着价值追求上的差异紧密相关的一个问题是，司法权与行政权所要实现的社会功能也是有所区别的。司法权的功能在于，一方面，通过司法程序的运作，使受到损害的一方当事人的权利能够得到恢复或补救，强制违反义务的一方当事人履行义务或承担责任，或者对发生争议的双方当事人之间的权利义务关系加以确认，从而平衡当事人之间的权益冲突。另一方面，通过司法程序的运作，还可以平衡个人权利与国家权力之间的权益冲突，防止滥用国家权力侵犯个人权利。换言之，司法权的设立与行使之主要功能就在于，为各种各样的权利提供一种最终的救济渠道，并对各种各样的国家权力施加一种特殊的审查和控制机制，以便为个人提供一种表达冤情、诉诸法律的基本途径，使得那些为宪法所确立的公民权利能够得到现实的维护。[11]另外，司法权还具有广泛的行为导向功能，这种导向功能不仅表现在司法裁判对广大社会公众的行为具有较强的教育和引导功能，而且表现为法院之间的先例拘束原则(这一点在英美法系国家表现得尤为突出)。行政权的功能则在于，通过行政主体的行政管理行为，维护既定的行政管理秩序。虽然行政权的行使过程中也会涉及到公民个人的权利保护问题，但行政主体在进行行政活动时，俨然是以国家利益或社会利益的代表和化身出现的，行政活动所产生的直接的、主要的法律功能是国家利益和社会利益得以维护，使国家的行政管理秩序不至于因个人的行为而受到破坏。当然，在不破坏、扰乱行政秩序的条件下，个体的权益也会得到行政部门的确认和保护。由于法院及其所享有的司法权与行政