新行政诉诉讼解读

学习新行政诉讼法提高依法行政能力一、修改的背景1、立法缺陷逐渐凸显。从《行政诉讼法》的立法目的、受案范围、审理，裁判、执行、监督等方面均存在明显缺陷。2、“三难”问题反映强烈。在行政诉讼中，反映立案难、审理难、执行难比较强烈。案件受案率低，受案量少，年均10万到20万，不到总案件数2%，行政纠纷信访案件的1/60，且有逐年递减趋势，原告胜诉率递减，官官相护的观念损害司法公信力。因此，2003年就提上修法日程。A3、多年的实践积累了丰富的经验。（1）1982年，参照《民事诉讼法》审理行政案件；（2）1990年10月1日，第一部《《行政诉讼法》》实施，共75个条文，解决了行政诉讼程序依据；（3）1991年和2000年，出台司法解释《贯彻意见》和《若干解释》，此外还有行政许可、征收补偿、管辖等单行解释。A4、十八届三中、四中全会是政治上的助力。二、此次修法的特点此次修法所体现的几个理念:A一是维护行政诉讼制度的权威性,针对现实中的突出问题,强调依法保障公民、法人和其他组织的诉讼权利；A二是坚持我国行政诉讼制度的基本原则,维护行政权依法行使和公民、法人和其他组织寻求司法救济渠道畅通的平衡,保障人民法院依法独立行使审判权；A三是坚持从实际出发,循序渐进,逐步完善；A四是总结行政审判实践的经验,把经实践证明的有益经验上升为法律。1、精细化。旧法脱胎于民事诉讼，被认为是民事诉讼法的特别法，导致旧法条文较少，体系不完整，本次借鉴德国、日本、台湾地区的《行政诉讼法》，体现了精细化。2、体系化。本次专节规定一审、二审、再审、简易等程序。3、类型化。旧法以撤销之诉为中心，本次设置了撤销判决、确认判决、给付判决、义务判决等，增加了规范性文件的审查。4、民事诉讼化。“行政诉讼民事诉讼化”，强调两大诉讼的相同点，淡化特别法色彩。本次修法设置专条明确可以适用民事诉讼法的规定。新行政诉讼法的特点----新法第九十八条规定：“人民法院审理行政案件，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”三、修改的主要内容此次修改重点从立法宗旨、受案范围、诉讼参加人、管辖制度、证据制度、民事争议和行政争议交叉处理机制、判决形式等方面进行修改完善。（一）立法宗旨的调整旧法一个重要任务是维护行政权威，符合当时的理念，不适用调解的制度设计就是为了维护行政权威。与旧法相比，新法有三处变化：将“正确审理”改为“公正审理”；增加“解决行政争议”作为行政诉讼基本功能，防止程序空转而导致司法权威受损；删除“维护”，突出监督功能。新法“第一条为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”旧法“第一条为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”（二）可诉范围改为“行政行为”新法将现行行政诉讼法中对“具体行政行为”可提起行政诉讼,修改为“行政行为”。A现行行政诉讼法第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”A新法第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”（三）强化对当事人的诉权保护A行政诉讼面临的“三难”,最突出的是立案难。公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷,行政机关不愿当被告,法院不愿受理,导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道,在有些地方形成了“信访不信法”的局面。1、明确人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利。A新法第三条规定:“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”2、扩大受案范围A将可诉行为从“具体行为”改为“行政行为”。原行政诉讼法在第十一条列举了八项可诉事项及兜底条款，新法则列举了十一项可诉事项及兜底条款。新法第十二条对受案范围的修改主要有：A（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可行政机关拒绝或者不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他准予、变更、延续、撤销、撤回、注销行政许可等决定不服的；（四）对认为行政机关作出的关于确认侵犯其依法享有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法发给抚恤金或者支付最低生活保障待遇、社会保险待遇的；（十一）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。3、明确可以口头起诉，方便当事人行使诉权。A新法第五十条规定：“起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本。书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。”4、实行登记立案制度新法第五十一条第一、二款规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的,应当接收起诉状,出具注明日期的书面凭证,并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的,可以提起上诉。”5、明确人民法院的相应责任新法第五十一条第三款规定:“对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证以及不一次性告知当事人补正起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”（四）法院可对规范性文件附带审查实践中,有些具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益,是地方政府及其部门制定的规范性文件中越权错位等规定造成的。A为从根本上减少违法行政行为,可以由法院在审查行政行为时应公民、法人或者其他组织的申请对规范性文件进行附带审查。这有利于纠正相关规范性文件的违法问题。为此,新法第五十三条增加规定:A“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。但规范性文件不含规章。”A新法第六十四条规定“人民法院在审理行政案件中,发现上述规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并应当向制定机关提出处理的司法建议。”(五)完善行政诉讼管辖制度A现行行政诉讼法规定,基层人民法院管辖第一审行政案件。为了解决行政案件审理难问题,减少地方政府对行政审判的干预,在总结现行做法的基础上,根据党的十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的精神,新法第十五条、第十八条增加规定:A一是经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。A二是对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件,由中级人民法院管辖。A第十五条中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。A第十八条行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。（六）完善行政诉讼参加人制度新的行政诉讼法主要从以下四个方面完善了诉讼参加人制度：一是明确原告资格。A现行行政诉讼法关于原告资格的规定比较原则。实践中,有的将行政诉讼原告仅理解为具体行政行为的相对人,排除了其他利害关系人。A新法第二十五条第一款明确:行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。A判断有无利害关系的方法，就是按照正常的法律关系的判断，在有这个行政行为和没有这个行政行为的情况下，当事人的权利义务有无增减得失。需要考虑的相关因素：第一要考虑的是法律关系的安定性，改变行政行为会牵涉一系列法律关系变动，第二要考虑国家、法官耗费的诉讼资源，第三要考虑对方当事人的诉讼成本。最重要的考虑因素的是法律的安定性，这是民事诉讼和行政诉讼的主要区别。二是进一步明确被告资格。根据实践需要,新法第二十七条增加为：A“复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。A行政机关委托的组织作出行政行为的,委托的行政机关是被告。A行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。A经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；A复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。”三是增加诉讼代表人制度。现行行政诉讼法规定了共同诉讼,但未规定诉讼代表人制度。为了提高司法效率,新法参照民事诉讼法,在第二十八条增加规定:A“当事人一方人数众多的共同诉讼,可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力,但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求,应当经被代表的当事人同意。”四是细化第三人制度。现行行政诉讼法有关第三人的规定较为原则。实践中,行政诉讼涉及第三方利益的情形逐渐增多,完善第三人制度有利于解决行政争议。为此,新法第二十九条规定:A“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的,第三人有权依法提起上诉。”(七)完善行政诉讼证据制度A现行行政诉讼法有关证据的规定较为简单,总结现行做法,新法从五个方面作如下补充修改:一是明确被告逾期不举证的后果。A针对被告不举证或者拖延举证的情况,新法第三十四条增加规定:“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据或者人民法院依法调取证据的除外。”二是完善被告的举证制度。A现行行政诉讼法规定在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。为了查明事实,新法第三十六条增加规定:在两种情形下,经人民法院准许,被告可以补充证据,A1、被告在作出行政行为时已经收集了证据,但因不可抗力等正当事由不能提供的；A2、原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的。三是明确原告的举证责任。现行行政诉讼法没有规定原告的举证责任。但在有些情况下,如果原告不举证,就难以查清事实,作出正确的裁判。因此,需要原告承担一定的举证责任,新法第三十八条增加规定:A在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。但被告应当依职权主动履行法定职责的和原告因正当理由不能提供证据的除外。A在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。四是完善人民法院调取证据制度。为了规范法院依申请调取证据行为,新法第四十一条增加规定:A与本案有关的下列证据,原告或者第三人不能自行收集的,可以申请人民法院调取：A1、由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；A2、涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；A3、确因客观原因不