WTO体制的改进与环境规则的修改

1WTO体制的改进与环境规则的修改兼评各国与贸易有关的环境与卫生措施关键词:多边体制环境与卫生措施自由贸易非歧视原则内容提要:近年遍地开花的双边或区域贸易协定的优惠政策，对WTO多边贸易体制及其核心原则——最惠国待遇形成了挑战;各成员方与贸易有关的环境与卫生措施，更对WTO宗旨的自由贸易构成了障碍。本文联系各国与贸易有关的环境壁垒与卫生措施，在分析当今环境问题及其对贸易影响态势，WTO环境规则被误解误用有关问题的基础上，对WTO体制的改进及环境规则的修改予以探讨。WTO环境卫生规则与自由贸易在实践中的不协调，已经成为影响多边贸易体制发展的一个重要因素，原本十分重视处理环境问题的多哈回合[1]，在香港部长会议上最终还是没有完成预定议程。WTO总干事顾问委员会的报告《WTO的未来》更仅以第30—32段及第153段寥寥数百文字[2]的篇幅简略带过，似乎令人有道不明、理还乱的感觉。笔者以为，环境卫生与贸易的关系及其协调，是当今世界经济无法回避的主题，WTO体制的改进与环境卫生规则的修改应当早日提上议事日程。一、当今环境问题及其对贸易影响的态势贸易的发展、资源的开发、全球性的环境恶化与资源短缺，引起WTO各成员的高度重视并促使国际贸易向绿色贸易的方向发展。在乌拉圭回合多边贸易谈判一揽子文件中，《WTO协定》的序言强调对世界资源的最佳利用。把“保护和维护环境”提高到“可持续发展”的高度，并且与WTO“提高生活水平，保证充分就业，保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长以及扩大货物和服务的生产和贸易”目标并列，明确要“加强为此采取的措施”。《实施卫生与植物卫生措施协定》2(下简称SPS)甚至在序言开宗明义“重申不应阻止各成员为保护人类、动物或植物的生命或健康而采取或实施必需的措施”。在第2条“基本权利和义务”强调“各成员有权采取保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的卫生与植物卫生措施”。在第3条“协调”中也作出有利于成员方采取环境保护措施的种种规定。《技术性贸易壁垒协定》(下简称TBT)也在序言强调“不应阻止任何国家在其认为适当的程度内采取必要措施，保证其出口产品的质量，或保护人类、动物或植物的生命或健康及保护环境”。为协调环境与贸易的关系，在乌拉圭回合最后文件签署之际，贸易谈判委员会于1994年4月15日发布了《关于贸易与环境的决定》，指示WTO总理事会设立贸易与环境委员会，并在1993年12月14日贸易谈判委员会决定的部分内容的基础上，进一步明确了贸易与环境委员会的工作范围及职权。而今，10年过去了，世界环境与资源发生了重大变化。由于制造业的迁移，发展中国家资源损耗严重，环境与卫生条件趋于恶化，WTO环境与卫生规则在事实上成为WTO成员特别是发达成员限制进口、保护本国产业的依据和手段。而在环境与卫生规则面前，环境与卫生条件愈差的成员，相对愈受其害。以发达国家重化工业向我国转移为例，我国目前钢铁生产量已近3亿吨，为美、日、德三国的总和，这一发达国家不屑为之的行业不仅造成环境的极大污染，而且要浪费大量的资源，给交通带来沉重负担。仅铁矿砂一项，我国每年进口2.7亿吨，[3]不但要消耗大量的水电能源，而且要占用大量的铁路和港口运输资源，更对厂矿周边环境造成了严重的损害。而卸掉或部分卸掉重化工业包袱的国家，不仅可以合理配置资源，提高环境卫生水平，而且反过来在贸易上采取种种环境与卫生措施，对进口我国产品设置种种障碍。如2004年1月美国动植物检疫局单方面发布了《关于进口中国介质盆景的最终法案》，要求我国介质盆景植物移植前后都只能种在介质中，不允许接触土壤，且在出口前2年必须种植在网室里[4](可见其对我国环境污染及土壤损害状况的担忧达到何等惶恐的程度)。当然，我国认为美国这一规定严重违背介质盆景生产实际，没有商业操作3的可能性，更认为这一法令与1997年中美双方签署的《中国介质盆景输美协定书》相悖。不过，笔者在此引用此例，意在说明我国改革开放27年来，取得了经济上的腾飞和对外贸易进入世界前三名的巨大成就;然而，却付出了包括环境严重损害和资源严重损耗在内的巨大代价。我们必须正视这一现实。否则，若干年后发达国家更进一步提高环保水平和技术标准，我国对外贸易可能进一步遭受重创。当今环境因素对贸易的影响态势，主要表现为以下三方面综合化趋势：(一)技术性贸易措施与反倾销等与知识产权侵权问题相结合。这方面以环境要求历来超前的欧盟表现得最为突出。继2002年制订打火机CR标准夹杂专利问题和反倾销问题之后，欧盟又于2003年1月9日颁布《关于限制用含砷防腐剂处理的木材用途》的指令，规定输往欧盟的木材及木制品除加铬砷酸铜CCA外，不得使用其他含砷防腐剂，凡用CCA进行防腐处理的木材及木制品不得用作居家结构材料及经常与皮肤接触的器材。该规定已于2004年6月30日生效，对目前大部分家具厂处理木材及木制品所用防腐剂均以砷作为主要元素的我国造成直接的影响。此外，欧盟家具商(以意大利、德国为主)目前正准备向欧委会提交指责我国包括沙发、炊具、办公椅等在内的家具以低于国内价格销售的申诉。[5](二)综合性技术贸易措施与严格的检验检疫标准相结合。这方面已经形成一种趋势，如日本2003年6月10日通过了《种苗法》修正案，扩大侵犯种苗知识产权的处罚对象范围，从对种苗的侵权扩大到对收获物的侵权，同时提高处罚金额，强化对侵权行为的打击力度，并于同年7月1日起实施;为配合《种苗法》修正案的出台，日本还修改了《关税定率法》，严格检验措施，对于侵犯该品种登记的种苗的生产、转让和进出口权利、收获物的生产、让渡和进出口权利的农作物，海关将作禁止进口处理。更有对从我国进口的蔺草制品的抽样开箱检查，不仅检查已经申请保护的4产品，还检查没有申请保护的其他产品，以至严重影响通关速度，影响中日的蔺草贸易。[6]又如印度《2003年植物检疫令》及《2004年植物检疫令修订案》对许多商品增加了补交说明，并将一些新植物材料与植物物种纳入其管理范围。2004年4月1日，印度又实施了《官方木质包装进境检疫要求》，规定所有使用含植物材料的包装，在出口到印度前均须由出口方政府出具植物检疫证书，所有进口木质包括材料必须使用干热处理、溴甲烷熏蒸处理或化学渗透处理及其他国际标准认可的妨害处理方法，并将处理方法在植检证书上标明。[7]更有菲律宾规定进口肉类和家禽不仅要有出口国签发的国际动物检疫证书，菲律宾核发的动物检疫进口许可证，而且海关放行后的48小时内，非当局还有权对任何船运肉类和家禽产品进行抽检等等。[8]新西兰对生物食品和鸡蛋、鸡肉等农产品，不仅规定严格的评估、批准及标签制度，而且对不同的产品采取不同的检验检疫方法，具有较大的随意性，使WTO成员对新西兰的出口增加了诸多额外成本，削弱了国外产品的竞争力。[9](三)政府组织限制措施与非政府组织限制措施相结合。众所周知，美国很少采用国际标准机构制订的标准。美国不仅联邦政府的17个部门和84个独立机构均有权制订技术法规，而且有400多个非官方机构都能够出台技术标准，其中不乏与国际标准对立的规定。如美国在要求进口商品满足IS09000系列标准之外，还附加了许多条件。此外，美国有55种认证体系，却无统一的质量认证管理机构;不论是联邦政府部门、地方政府机构还是民间组织，都可以开展质量认证工作。[10]在日本，这种认证有时甚至还是政府机关和进口商团体的结合，如对我国近年进口的小红豆，日方不仅采取了DNA鉴定，连进口商团体也可以随时对之实行“自主检查”。二、WTO环境规则被误解误用的几个问题5环境卫生与技术性贸易措施对各国贸易的影响是重大并深远的。有信息表明，环境与技术性贸易给国际贸易造成的障碍占关税等各种壁垒总和的比重已由原来的20%上升为80%。以中国而论，人世以来有2/3的出口企业遭遇国外环境与技术性贸易壁垒，有2/5的出口产品遭受程度不同的影响，每年造成损失约达200亿美元。与其他贸易壁垒比较，反倾销措施对我国出口额的影响仅占1%，而环境卫生与技术性贸易措施对我国出口额的影响已超过25%。[11]环境与卫生措施具有形式上的合法性、保护方式的隐蔽性、实施执行的强制性等特点，从而导致各国环境与卫生措施对自由贸易形成障碍的一个重要因素，是各国对WTo环境规则的理解和应用上的问题。(一)被误解的理念。《WTO协定》序言强调加强为“保护和维护环境”而“采取的措施”，SPS“重申”不应阻止成员采取和实施必需的环境与卫生措施，TBT认为“国际标准和合格评定体系”可以提高生产效率和便利国际贸易，进而促进GATT1994目标的实现，强调了两个“不应阻止”：不应阻止任何国家在其认为适当的程度内采取必要措施，不应阻止任何国家采取必要措施以保护其基本安全利益。以上规定，在一些国家的实践中被演绎为：为保护人类、动植物生产或健康必须加强采取和实施有关环境卫生与技术性贸易措施。所谓必需的环境卫生与技术性贸易措施的标准是“任何国家在其认为适当的程度内”，即任何国家为保护其基本安全利益而制订和实施的环境卫生与技术性贸易措施，便是必要的措施，具有合法性。必需的环境卫生与技术性贸易措施为其他成员所“不应阻止”。如欧盟可以在转基因食品刚刚兴起之际没有任何科学依据地发布转基因食品进口禁令，也可以以提高3000倍的检测标准(2005年8月将硫丹在茶叶中的残留限量从30mg/kg调整为60.01mg/kg)，限制我国茶叶进口。日本也拟于2006年5月实施新的食品卫生法，其中对茶叶农残限制由83种增加到144种，且对设限外农残全部按0.01PPM的“一律标准”进行检验。[12]上述演绎当然是片面的，即不全面理解《WTO协定》的宗旨和SPS、TBT的精神。《WTO协定》强调“保护和维护环境”，但这种保护和维护是采取“以与它们各自在不同经济发达水平的需要和关注相一致的方式”，而不应是把保护和维护水平提得越高越好。SPS重申不应阻止各成员采取的实施为保护人类、动植物生命和健康的措施，但强调这些措施的实施方式“不得构成在情形相同的成员之间进行任意的或不合理歧视的手段，或构成对国际贸易的变相限制”，要求这些措施的制定、采取和实施，必须遵循将对贸易的消极影响减少到最低程度的原则。至于TBT，虽然强调两个不应阻止，但更强调相关措施的“适当”程度，也就是说必要措施是以“适当”为基准，非“适当”的措施就不是必要的。如TBT第2.1条便强调“各成员应保证技术法规的制定、采取或实施在目的或效果上均不得对国际贸易造成不必要的障碍”。对照之，上述欧盟、日本的保护措施，几乎将他国茶叶拒之门外，显见已构成对国际贸易的障碍，属非适当措施。何况SPS规定“适当”的涵义，是以国际标准、指南、建议为基准，如第3.2条规定：“符合国际标准、指南或建议的卫生与植物卫生措施应被视为为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施”。(二)被误用的基本原则例外。SPS第5.7条规定：“在有关科学证据不充分的情况下，一成员可根据可获得的有关信息，包括来自有关国际组织以及其他成员实施的卫生与植物卫生措施的信息，临时采用卫生与植物卫生措施”。这是SPS协定采取和实施保护措施的基本原则的例外。然而，也正因为这一例外，许多成员在事实上将之作为罔顾国际标准自订措施的基本准则，或立法依据，出台超高标准的环境与卫生保护措施。7SPS制订环境与卫生措施的基本原则，其内容含括：(1)符合国际标准、指南或建议的要求;(2)目标仅为保护人员、动植物的生命或健康;(3)根据科学原理，有充分的科学证据。例外条款是上述第5.7条。但是，有关成员则罔顾5.7条的有关限制条件，并往往无视该条“临时”的要求，制订种种超越国际标准的环境与卫生措施，或是作出其自订保护措施、标准及实施方式的法则依据。首先，SPS制订环境与卫生保护措施的基本准则是科学证据，不论是符合国际标准的措施还是高于国际标准的措施，都不能没有科学理由。SPS第3.3条明确规定只有“存在科学理由”的情况下各成员方可“采取或维护比根据有关国际标准、指南或建议制定的措施所可能达到的保护水平更高”的措施，而且规定就是采取和实施这些措施，也不