浅议行政复议与行政诉讼的区别和衔接

浅析行政复议与行政诉讼的区别和衔接内容摘要：行政诉讼与行政复议是行政纠纷中主要的救济手段，二者作为行政救济的主要方式具有一定的制度承继与制度协调功能。由于司法权与行政权分工的不同使行政诉讼与行政复议制度被赋予不同的价值与使命。而行政诉讼与行政复议的关系较为复杂，所以说对二者之间的区别与关系的考量就显得很有意义。关键词：行政诉讼；行政复议；程序衔接；在学习行政诉讼法的过程中，不免会涉及到行政复议的内容，特别是在行政诉讼法起诉与受理这一章节中，行政复议对于行政诉讼的进行就显得至关重要。最显而易见的一点就是一个关于行政纠纷的案件行政相对人的合法权益能否或者说如何来用行政诉讼这一途径来得以救济都受到行政复议的影响。在随后对行政诉讼与行政复议两者的对比学习中同时也加深了对二者的理解。行政救济以是否由行政机关实施救济作为标准可分为行政内救济和行政外救济。行政内救济是指行政机关实施的救济，在我国包括行政复议、信访、行政仲裁等，主要是指行政复议。行政外救济包括诉讼救济和立法直接实施的救济以及立法机关或其他机关已经形成制度的其他救济途径，在我国主要是指行政诉讼。同样作为救济途径，行政复议与行政诉讼有着以下几个显著的不同点：第一，受案范围不同。通过对比两部法律对于受案范围的规定就可看出：行政复议具体列举出了10项行政行为并规定了其他具体行政行为。当然肯定列举的目的在于提示而非限制，只要行政相对人认为行政机关其他具体行政行为侵犯其合法权益的，均可以申请行政复议，这一规定表明行政复议的范围并不仅限于行政机关侵犯人身权、财产权的具体行政行为，而且还包括行政机关侵犯相对人宪法和法律规定的其他一切权利的具体行政行为，尽管《行政诉讼法》在其第11条第2款作了补充性规定，但是，这样的规定也仅仅表明行政相对人的权益如果超出了人身权和财产权的范围提起诉讼时，必须要有法律、法规的明确规定才予以保护，否则就没有法律依据。可见行政复议的范围大于行政诉讼。第二，行政诉讼与行政复议的性质不同。管辖机关也就是争议裁决机关的不同，成为行政复议与行政诉讼的最为基本的区别，并决定着行政复议和行政诉讼各自的性质与特征。行政诉讼是人民法院的一种司法行为，表现为人民法院对行政机关具体行政行为的司法监督。行政诉讼由人民法院管辖，法律程序较为复杂和严格，法院与行政案件的当事人之间无任何关系。行政诉讼中的这种裁判行为是审判权行使的结果，如果当事人逾期没有上诉，或者本身就已经是终审裁判，那么当事人就要无条件地服从，人民法院的司法审判具有最终的法律效力。行政复议主要采用书面审查的方式，必要的时候也可以通过听证的方式审理。只一点显然不同于司法审查制度。是行政机关的一种行政行为，由行政机关管辖，其全部过程都在行政系统内部进行。行政复议机关与被申请人之间虽无法律上的利害关系，但二者有行政隶属关系，行政机关享有的权力是行政职权而非司法审判权。第三，行政复议和行政诉讼的审查依据不同。根据《行政诉讼法》52条的规定，人民法院审理行政案件的依据是法律、法规，包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。尽管《行政复议法》没有明确行政复议的依据，但在实践中全国人大及其常委会所制定的法律、国务院制定的行政法规、地方人大所制定的地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例，都是行政复议的法律依据。因此，行政复议适用的法律依据，其范围远宽于行政诉讼的法律依据。通过现实社会的司法实践和以上的比较我们不难发现二者属于不同的法律制度。行政复议不能代替行政诉讼，同样，行政诉讼也不能包办所有的行政争议。行政诉讼解决一切行政纠纷既非能力所及，也与权力分工的基本原则不相吻合。从行政争议的解决角度观察，行政复议与行政诉讼又各具特色，制度功能有所不同。因此，两种救济方式共生共荣的发展。作为相互独立的救济方式，行政复议是否与行政诉讼衔接，以及如何衔接是一个很重要的问题。综观行政复议与行政诉讼的衔接模式，行政复议注重效率，行政诉讼追求公正，法律对以上模式的选择反映了人们对公正与效率衡量的不同标准。根据专家和学者的一些观点来看，在我国行政复议与行政诉讼的衔接模式主要有以下几种：一，选择型。即由公民，法人或者其他组织在行政复议与行政诉讼之间自由选择，在选择了行政复议后如对行政复议不服仍可提起行政诉讼。我国绝大多数法律，法规都是这样规定的。这种模式坚持了司法最终裁决模式。二，选择兼终局型。公民，法人或者其他组织对具体行政行为不服，有权在行政诉讼和行政复议之间做出选择，但与地一种情况不同，此种选择属排他性选择，一旦当时人选择了行政复议，行政复议决定即为发生法律效力的终局决定，当事人因选择了行政复议而失去了提起行政诉讼的权利。例如《公民出境入境管理办法》第15条的规定。三，复议前置型。即行政复议是行政诉讼的必经程序，又称复议先行。公民，法人或者其他组织不服行政机关的具体行政行为，必须先向行政机关申请复议，如不服行政复议，再行起诉，未经复议不得起诉。如《游行示威法》第31条，《行政复议法》第30条第一款的规定即是如此。该行政复议是行政诉讼的必经程序和前置阶段。这种复议前置设置在行政复议制度建立之初有其一定的合理性：有利于行政机关内部进行监督、检查，从而及时纠正自己的缺点和错误；有利于行政权的合法有效行使；有利于解决行政纠纷中涉及到的一系列复杂而专业技术极强的问题，行政机关的专业知识和技术优势可以提高解决行政争议的效率；有利于减轻法院负担，同时迅速解决纠纷。该模式坚持了司法最终裁决原则。但是复议前置必须由法律，法规做出规定。四，复议终局型即以行政复议决定为终局决定，公民，法人或者其他组织只能申请复议，不能提起行政诉讼，且行政复议决定产生最终的法律效力。如《行政复议法》第30条第二款的规定即是如此。除法律规定的终局型行政复议，事实上的终局型行政复议有：行政复议机关或者其上级行政机关对规章以下的规范性文件的规定作出的处理决定；复议机关对除行政处罚之外的其他明显不当的具体行政行为所作的变更复议决定；复议机关对不当具体行为作出的复议决定等。需要注意的是公民，法人或者其他组织法人或者其他组织不服行政机关的行政行为，当时人不能同时使用行政诉讼和行政复议这两种救济途径。如果当事人既提起行政诉讼又申请行政复议，应当由先受理的机关管辖；同时受理的由当事人选择。当事人已经申请行政复议的，在法定复议期内又向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。不过当事人向复议机关申请行政复议后，又经复议机关同意撤回复议申请，在法定起诉期内对原具体行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。对以上几种模式最富有争议的当属复议终局型，在我国，无论是法律上所明确规定的还是事实上存在的行政复议终局情形，或是因为当事人的选择而引起的行政复议终局情形，在本质上都违背了法治国家所共同遵循的司法最终原则，无助于公民合法权益的维护。因此，很多专家和学者都强烈呼吁取消目前有关行政复议终局的立法规定，让司法的力量全面介入行政纠纷的处理和公民合法权益的维护，从而确立司法在法治社会中的至尊地位。也就是说将一切行政行为都纳入司法审查的范围，只有少数例外行为如国家行为、行政立法行为等才能被豁免司法审查。在呼吁取消行政复议终局的同时也提出了自由选择模式大力推行自由选择模式，因为这是最直接、最充分体现当事人“选择主义”的模式,即不仅在最初选择时赋予当事人选择复议或诉讼的自由,而且在选择复议后,仍有申请司法最终裁决的机会。这种模式体现和贯彻了“司法最终救济”原则,有利于全面而有效地实现和保障相对人的合法权益。“大力推行‘不受限制的行政复议与行政诉讼选择型’,将救济权的选择交给当事人自主行使。从本质上来说,救济方式毕竟主要是为了私益而设置的,因而应当相信作为‘理性人’的当事人为了自己的私益会做出理智的选择”。参考文献【姜明安．行政法与行政诉讼法[M]．北京：法律出版社，2007【杨解君、温晋锋．行政救济法——基本内容及评析[M]．南京：南京大学出版社,1997【元照法律研究室。行政法与行政诉讼法。北京北京大学出版社2007（一）行政复议前置型。简单的说就是行政复议是行政诉讼的必经程序，又称复议先行。即当事人对具体行政行为不服时，应当先向复议机关申请复议，对复议决定仍不服的才可以向人民法院提起诉讼。如《行政复议法》第三十条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”（二）行政复议终局型，即当事人对行政行为不服的，只能向复议机关申请复议，复议决定为终局决定，相对人不得再向人民法院起诉。在我国，受司法审查范围限制及行政复议与行政诉讼立法脱节等因素的影响，行政复议终局型主要表现为下列几种情形：《行政复议法》第三十条第二款所规定的省级政府确权的复议决定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”（三）自由选择终局型，即相对人对行政机关作出的行政行为不服，可以选择复议或诉讼，但一旦选择复议后就只能接受复议决定，不在再进入诉讼程序。《行政复议法》第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决”。（四）迳行起诉型，即不经复议，直接向人民法院提起诉讼。《商标法》第五十条规定：“对工商行政管理部门根据本法第四十五条、第四十七条、第四十八条的规定做出的罚款决定，当事人不服的，可以自收到通知之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由有关工商行政管理部门申请人民法院强制执行”。《著作权法》第五十条规定：“当事人对行政处罚不服的，可以在收到行政处罚决定书三个月内向人民法院起诉，期满不起诉又不履行的，著作权行政管理部门可以申请人民法院执行”。行政相对人对行政机关做出的具体行政行为不服时，可直接通过提起行政诉讼的方式寻求救济。但值得注意的是，我国法律表述为迳行起诉型的规定实际上并不排斥行政复议程序。（五）司法最终保障型即当事人可以在行政复议和行政诉讼间选择其一，如果选择了行政复议，复议决定不是终局决定，对复议决定不服，仍可提起行政诉讼；也可直接向人民法院提起诉讼。《行政诉讼法》第三十七条是我国有关行政复议与行政诉讼程序衔接关系最为直接的法律规定。该条规定确立了“当事人自由选择是行政复议与行政诉讼关系的一般原则，行政复议前置是行政复议和行政诉讼关系的例外”的模式。我国大部分法律规定如《治安管理处罚法》、《水污染防治法》等便是这种模式，体现了司法管辖高于行政管辖和司法最终解决的原则。