燕山大讲堂第2期——行政体制改革的政治学解读[1]

第1页，共16页燕山大讲堂第2期行政体制改革的政治学解读时间：2008年5月24日地点：中国政法大学主办：中国政法大学法学院承办：腾讯评论嘉宾：李强主持人：各位同学、各位网友以及各位朋友，下午好！非常感谢大家来听这样一次讲座，我想地震灾害对我们的震撼还没有过去，在我的脑海中最深刻的一幕是默哀日的那一天，天安门广场那么多的人在用强烈的方式表达我们建设美好国家的一种愿望，这是我们共同的愿望。在灾难中我们的公民学会了成熟，学会了坚强，这种公民性的提升，是走向现代国家的一个必然因素。但是，我觉得还有其他非常重要的因素，是走向现代国家的一个重要的方面。比如今天所要讨论的主题，就是国家制度的建设。我们非常有幸请到了北京大学校长助理、北京大学欧洲研究中心的主任李强教授。我先对李强教授及嘉宾评论人做一个简单的介绍。李强教授是1978年考入北京大学，1982年毕业，1985年开始留学英国，8年后学有所成获得了英国伦敦大学的政治学博士。多年来他一直在北京大学从事研究教学工作。简单的来概括李强老师，可以用一个词来表达，李强老师最典型的特点是“三好先生”。第一，他是一位好学者。李强老师对于自由主义的研究非常的深入，特别值得称道的是他对于贡斯当两种自由的引入和阐述对我们国家的发展起着非常重大的作用。另外他对于马克思.韦伯关于社会政治学理论的书也有非常精到的研究。第二，他是一位好教师。李强教授在北大开授的政治理论课程场场都是爆满，特别是他对于中世纪政治理论这一块的梳理，脉络非常清晰，而且观点独到，非常值得称道。第三，他是一位好公民，在研究的同时，他时时重视自己作为公民身份的社会责任，他把自己的研究和我们国家的发展紧密的结合起来。比如我们国家的发展、国家的命运、国家的崛起或统治的建构等等。今天是关于国家崛起过程中制度建构的一个重要的问题，所以我们非常荣幸请到了李强老师来给我们做这样一个讲座。先用掌声欢迎一下李强老师！（掌声）我们请到的嘉宾是北京大学法学院的陈端洪教授。陈端洪教授也属于我的先生。但是我觉得他不能用“三好先生”来概括，只能用“非常酷的一位先生”来概括，他的酷不仅仅体现在他的思维方式——他的思维非常独特，包括他对于我们宪政体制的研究都有非常独到的见解。至今为止，他的《对峙——从行政诉讼看中国宪政的出路》一文，仍然是宪政发展过程中一篇非常经典的论文。更难能可贵的是，陈端洪老师对官僚制度具有非常精到、独特的了解。所以我觉得请陈老师这样一个酷老师，来对一个“三好老师”做这么一种评论是非常合适的选择。以一个锋利的矛来攻一个非常坚固的盾，这是一种最好的选择，所以我们非常感谢陈端洪老师能够做客《燕山大讲堂》，也让我们用掌声欢迎陈端洪老师。（掌声）第2页，共16页下面讲座就正式开始。在读到有关李强老师东西的时候，看到一个非常重要的命题，他说西方国家发展过程中一个重要的动力就是现代国家的建构，我想，我们今天要讨论的行政体制的改革也是国家，特别是现代国家建构过程中的一个重要方面。下面就让我们来聆听李强老师从政治学、国家层面解读、理解行政体制改革，再次以掌声欢迎！（掌声）李强：感谢大家周末放弃了休息来听这个讲座，感谢政法大学法学院的邀请，也感谢腾讯网组织这样一个非常有意义的系列讲座，也感谢韩博士一些夸张的介绍。我来政法大学心里还是非常高兴的，因为政法大学和北大有很密切的联系，1952年院系调整的时候，北大的政治学和法学有相当一部分并到政法大学里面，我特别尊重的几个学者也来到了政法大学，所以也是非常高兴。今天我讲座的题目是《行政体制改革的政治学解读》，实在想不到一个更好的题目。确实，在最近修改题目的时候、演讲的时候，也还是想到了地震。想到在这次地震中整个民族焕发出来的非常难得的民族精神的爆发，从这个角度来思考近代国家构建的问题，也是非常有意义的。在这个过程中，每一个人都参与了为灾区献爱心的活动。今天我主要是从理论方面来思考，分两个方面讲五个问题：一、什么是中国所面临的政治改革。二、什么是现代国家，它的结构、功能有什么特点，在整个西方近代发展中有什么样的作用。三、用非常粗的方式思考一下中国的国家结构问题，简单的讲一下财富中国，集中讲改革开放以前国家的结构。经过第二部分、第三部分的分析，希望能够展示我们国家改革面临的重要任务，就是国家构建的问题。四、简要的回顾一下1978年中国改革以来，政治改革的路径。五、结合最近中央十七届二中全会通过的关于行政管理机构改革的意见，来思考一下我们今天在多大程度上抓住了中国政治改革的核心问题。经济发展，需要怎样的政治体制改革先讲一下什么是政治改革。打开报纸和网络，经常会看到一些内容，特别是经济学家们，说中国的经济改革已经遇到瓶颈了，如果不进行政治体制改革，中国的经济体制改革很难进行下去。我想这是大家相当强烈的共识，中国如果不进行政治体制改革，经济体制改革就难以发展。大家所想的政治体制改革是什么样的政治体制改革呢？你要改什么？我就想问经济学家，你想改的是什么，你觉得哪一方面影响了我们的经济体制改革。我们想的政治改革，首先就要回到政治，我所理解的政治，它是一种统治的秩序，人们在一起生活，主要有一种规矩和秩序。我们讲的政治体制改革，我的理解是跟民主化联系在一起。实际上仔细深究，经济体制改革和民主化的联系，远没有大家想的那么密切。我曾经在几篇文章里都提到这么一个观点，我们1978年以来进行的改革和今天所面临的改革，从大的角度来讲面临三个方面的任务。第一，是结构。结构来源于一个政治框架，建立一个能够支撑市场经济发展和市民社会发展的现代国家制度。第二，构建现代国家制度，使它的权威更具合法性，和现代民主的参与结合起来。简单的说，第二个任务就是民主化的任务。对今天学法律的学生和老师来讲，如果一定要讲的话，还应该有第三个任务，就是把构建出来的现代国家体制，不仅仅纳入现代民主政治的制约之下，而且现代国家体制行为方式应该以某种宪政的方式体现出来，就要有规矩。因为这是三个不同层面的问题，所以，第三，即使在有民主制的情况下，也还有宪政。第3页，共16页如果我们读政治理论和法律理论，会注意到这三方面在西方近代历史形态中对应着三个不同的历史形态。关于第一个现代国家构建问题或者说国家制度问题。从无政府主义、自由主义到最大的权能主义或者叫集权主义，关注的问题就是现代国家制度。现代国家以什么方式构建？国家权力的外延应该有多大？所以所谓自由主义和其他的争论，都是围绕着这一个问题。关于第二个民主化问题，就是所谓从亚里士多德开始，西方就有关于政府统治的强势，到近代民主的问题，它不解决国家权力的大小、国家权力的外延，而解决国家权力的渊源问题。第三个问题，我们所讲的专治主义、宪政主义都涉及第三个问题，政治在行使权力的时候，是依靠自己主观意志行使，还是依靠固定的有规定的法律来行使。我理解的政治体制改革大而言之应该不外乎这三个方面。就西方的经验来看，这三个方面并不是同时出现的。现在西方宪政制度有深远的历史传统，当然近代西方宪政怎么来界定、怎么来形成，相对的来讲是另一个问题，西方的宪政的形成很难有一个清晰的起点的判断，它是一个非常连续的过程。正好我最近在看我带的博士的博士论文，写的就是关于英国宪政的形成，很难找到一个比较明确的起点，很难把英国的宪政和西方的现代政治那么清晰的延续，当然了，到了现在有一些非常明显的变化。但是在另外两个政治方面，又有非常清晰的规律可循。从西方，特别是从欧洲来看，近代的状况，大概是现代国家构建在先，国家的民主化在后，大部分的国家都是这样。比较典型的是英国、法国、西班牙等第一拨形成现代国家的地区，大约现代国家的构建最少应该从15世纪开始就初见端倪，到了后来像英国是最早形成现代国家框架的。英国形成现代国家框架之后，他把现代国家框架纳入民主化的框架之中要晚一些。英国1840年鸦片战争打中国的时候，那时英国的民主化还相当的初步，英国真正民主化的完成是19世纪70年代，试图改革，直到20世纪20年代，妇女有了选举权之后，英国的民主化进程才完成了。所以从西方来看，政治改革的这三个层面，无论从逻辑上，还是从实践上，都是三个相对独立的过程。我们的政治体制改革改什么，我理解就是这三个方面。关于民主化的问题，大家这些年讲的不少，而且一般来讲讲政治体制改革的人们，马上就想到应该是民主化的问题，所以今天我主要想讲，而且是我认为最重要的问题——现代国家构建问题。二、现代国家构建问题现代国家构建是什么意思？什么是国家？我想政法大学的同学一定非常清楚，讲到国家从英国来讲应该有两个词，第一个是COUNTRY,好比中国是国家、美国是国家，我们都是国际法中的行为主体。第二个词是INSTITUTION，是指的独特的机构。我讲的现代国家构建是第二个层面的，主要讲要构建独特的机构，叫做国家的。国家在欧洲的兴起，我刚才多少提到一些，特别是在西欧主要国家，大概是从15世纪，当然也有更早的，好比英国的现代国家构建，甚至推到11世纪，诺曼底威廉登陆，这就引进了欧洲大陆比较强的中央集权制度。一般的来讲，从15世纪开始起到19世纪，欧洲这些主要国家相继的建立了现代国家制度。什么是现代国家？一些非常著名的西方社会学家、政治学家，像韦伯、查尔斯等等他们这些人对欧洲现代国家制度做了一些概括。如果用简单化方式来概括，是三个方面的公共性。第一，现代国家是一种公共权力机构；第二，现代国家的支撑依靠是公共国家财政；第三，现在国家智能是提供公共服务或者为社会提供公共产品。第4页，共16页第一，现代国家体现为在特定领土上存在的一套独特的机构，这套机构垄断了合法使用暴力的权力。韦伯讲的这句话是非常有价值的，合法的垄断、合法使用暴力，对学法律的同学来讲这一点是至关重要的。比如在现代国家形成之前，无论是希腊还是罗马，特别是到中世纪的时候，合法使用暴力的权力，是分散在社会诸多的不同团体中。比如中世纪，民主众有权力，国王有权力，重要的贵族也有权力，宗教、教会有权力，他们都有合法的使用暴力的权力。由于合法使用暴力的权力分散在不同机构中，所以整个社会就不可能形成一个统一的具有普遍意义的法律体系。由于合法使用暴力的权力没有集中在一起。西方整个现代化的过程，从本质上来讲，就是把合法使用暴力的权力逐步的集中在一个特定的机构手里边的过程，这个机构就是国家。国家垄断了合法使用暴力的权力，国家垄断了杀人的权力，国家垄断了惩罚的权力，由于国家做了这种垄断，整个法律才有可能具有统一性，才有可能出现大家后来所讲的市场经济所必须依赖的具有统治性的法律。我记得我在中学、大学的时候，上的欧洲史讲到了德国，讲到德国统一之前，各个不同的邦之间都有很多的关税，这就是国家没有垄断的使用合法的权力。第二，国家首先是一个公共权力，现代国家对使用暴力权力的垄断，是和它的税收的垄断联系在一起的，这对于我们理解现代国家非常重要。通过税收建立起公共财政，以满足国家的财政需求。像法国著名的思想家布丹，在很早的时候就强调公共财政的重要性，并形象的将公共财政比作国家的神经。有一位经济学家熊彼特，我们都知道他写过资本主义、社会主义和民主主义，他甚至把公共财政作为临近的社会起点，他说公共财政是考察社会的最好指标，一个民族的精神文化水平、社会结构、其政策所导向的行为，所有这些以及其他内容，都明明白白的写在它的财政史中。经济学家奥尔森曾经在一本书里面专门非常形象的讲过一个国家的起源，他认为国家和土匪是不一样的。当一个土匪在某一个时候，在某一个地方固定下来，依靠固定的税收来维持他的生存，而当体制逐步转变，当地人习惯了这种制度，这时候土匪就转变成国家了，国家一定要依靠稳定的现代公共财政。理解中国的历史，关键就是在理解中国的财政史。在最近的抗震救灾过程中深受人民爱戴的温家宝总理，在某一次曾经专门讲过，说：“公共财政问题，是历届国家政治体制的关键”，讲的非常到位。韦伯在分析传统中国为什么不能够产生现代资本主义制度时，非常清晰的说传统中国没有办法构建有效的国家制度，核心的原因在于传统中国没有办法构建有效的公共财政制度。第三，公共服务。国家垄断合法使用暴力的权力，垄断了税收的权力，垄断的目的不是为了国