第一章行政法概论

行政与行政诉讼法主讲人：宋月琴[案例一]王某与其父在某县某镇居住，有私房一间。1969年文革时王某被当作反革命分子押送劳改农场。1976年其父病故，该私房一直无人居住，后被镇政府作为仓库使用。1980年王某的冤案平反，自愿留在农场任技术人员。1992年，王某返家，向乡镇政府提出退还其所占用的私房，镇政府一直以该仓库属于政府财产为由未予归还。1993年6月2日，王某以镇政府为被告，向某县人民法院提起行政诉讼，请求法院认定镇政府侵占房屋的行政行为违法，并判决镇政府退还所占的房屋。问题：王某与镇政府之间法律关系的性质是民事法律关系，还是行政法律关系？分析要点：镇政府占用王某的房屋是事实，但这种占用行为并不是镇政府运用行政职权作出的具体行政行为，而是民事侵权行为，王某与镇政府之间的法律关系属于民事侵权人与被侵权人之间的民事法律关系，因此裁定不予受理。[案例二]王某是某省一所高校外语系二年级的本科生。1996年的一天，他在学校宿舍私自用电炉煮饭时不慎失火，造成部分公私财物毁损，本人也被轻微烧伤。因其行为严重违反了学校关于禁止在学生宿舍使用燃煤、燃油炉具和各种用于煮饭、烧水的电热器的规定，故受到记大过的处分，同时学校总务处行政科依据学校有关规定给予其罚款100元的“行政处罚”。这期间，我国《行政处罚法》刚刚施行（自1996年10月1日起施行），各种媒体正在广泛宣传；王某看报后认为学校行政科不是国家行政机关，无权对他实施行政处罚，要求退还那100元罚款，但校方不予退还；王某反映到省教育委员会，要求撤销学校作出的“行政处罚”,责令学校退还该项罚款。问题：学校行政科及其“行政处罚”行为的性质？分析要点：本案例所涉及的问题究竟是否属于行政法调整的范围，结合我国现行法律规定，我们可从学校行政科及其处罚行为的性质来加以认识和理解。学校行政科及其“行政处罚”行为的性质：从公共行政的静态层面的含义不难看出，该校（包括学校行政科）不是国家行政机关，不具有公共行政权力，在没有法律法规授权的情况下不能以自己的名义对外从事公共行政管理活动即“公共行政”；学校的组织性质是行政相对人，行政科的性质是学校这个行政相对人的内部行政（管理）部门，其管理活动是行政相对人的内部管理活动，其罚款行为是学校采用经济手段进行的内部管理措施，属于“私人行政”的范畴，与我国《行政处罚法》所说的行政处罚不是一回事，只要不违反法律规定，教育行政机关就不应干预（撤销）其正常的管理行为。第一章行政法概述本章重点问题：行政与行政法的涵义行政法的特点行政法的地位行政法的渊源行政法的种类行政法的基本原则行政法律关系第一节行政与行政法一、行政1、行政的涵义2、行政涵义的几种观点3、行政的特征4、行政的类型5、行政权二、行政法1、行政法概念2、行政法的地位和功能3、行政法的特点一、行政1、行政的涵义：日常含义——执行、管理、实施一定的组织机构基于特定目的对一定范围内事务进行组织与管理的活动。按主体与性质来看，分为两种：国家与公共事务的行政——公共行政（行政法意义上的行政）社会组织和企业的行政——私行政（一般意义上的行政）国家行政或公共行政——国家行政机关及法律规范授权组织对公共行政事务的组织与管理活动；社会组织内部行政——社会团体、企事业单位等对其内部事务的组织与管理活动。行政法意义上的行政仅限于公共行政，即国家基于公共利益目的而设立一定组织机构或者授权某些组织采取法定手段与方式对公共行政事务进行组织与管理的活动。行政法意义上的行政与一般含义的行政在主体、性质、目的、手段等方面都有显著的区别。课堂案例：1995年8月5日，赵、杨二人申请结婚登记，经政府民政部门批准领取结婚证。后二人申请生育指标未被获准。1996年该二人生一男孩。群众讲这一情况反映到该二人所在单位某针织厂。该厂对二人作出罚款2000元整、廷发一年奖金、三年内取消晋升领导职务的决定。该厂所在的镇政府认定二人未取得生育指标和领取准生证的情况下生育孩子，违法了《四川省计划生育条例》第23条第2款规定，于1996年做出行政处理决定，征收计划外生育费2048元。问题：针织厂的行为与镇政府的行为有何不同？针织厂的处罚行为是否正确？提示1、针织厂的行为属于企业内部管理活动，属私行政；镇政府的行政处理属国家行政，公共行政2、计划生育属于职权部门的专门职权，具有强制性和执行性；企业行政属于自律、自治管理，无权对违反劳动纪律以外的行为进行处罚，无权剥夺公民人身权利和财产权利思考：超市保安在抓住涉嫌偷盗商品的人有无权利搜身？有无权力自行处罚？公共行政范围之界定就主体和权力性质两方面考察行政是行政机关的活动，但并非行政机关的所有活动都是行政现代，非行政机关的社会公共组织，也可能依据法律授权行使国家管理权力，也被称之为行政法意义上的行政防疫站、运管所、律师协会2、关于行政的几种观点——各有所长与缺陷外交、安全活动说——孟德斯鸠《论法的精神》行政就是国家媾和或宣战、派遣或接受使节、维护公共安全、防御侵略的活动其他权利排除说——日本美浓部达吉行政是除立法、司法活动之外的一切国家活动国家目的实现说——德国马叶尔行政是实现国家政治目的的一切活动国家意志执行说——美国古德诺立法是表现国家意志，行政是执行国家意志国家事务管理说——我国，国家事务管理活动行政主体职能说行政的概念与内涵：是国家行政机关等行政主体为执行国家意志，实现国家与社会公共利益，组织与管理国家与社会公共事务的活动。主体：国家行政机关及授权组织目的：执行国家意志，实现国家与社会公共利益的特定的活动，非一切活动手段：组织、管理和调控外延：除立法与司法之外的国家与社会公共事务管理3、行政的类型领域——组织行政、人事行政、司法、民政、公安、科技、教育、军事、外事等地域范围——中央行政和地方行政、城市行政和农村行政、内部行政和外部行政有无涉外因素——国内行政、涉外行政4、行政权行政权是行政的依据，行政是行政权的运用1）由来：孟德斯鸠立法权——制定规则（民意）国家权力行政权——执行规则（主动）司法权——解决纠纷（被动）现行社会：宪法从宏观上控制国家权力立法法控制立法权，行政法控制行政权，司法法控制司法权中国立法权——四级人民代表大会共产党国、省、市、县领导行政权——五级政府议行合一国、省、市、县、乡司法权——四级法院最高、省高级、市中级、县基层美国议会（参、众）联邦、州议员联邦制政府总统、州长及各部门三权分立法院各州、联邦最高法院2）涵义：由国家宪法、法律赋予行政机关及其授权组织执行法律规范、管理国家和社会公共事务和为社会提供服务所享有的各种权力的总称，是国家权力的一种形态。行使主体的特定性——国家行政机关或授权组织行政权的法定性（来源、行使、法律监督）行政权的公益性行政权与公民权利的关系1、公民权利是行政权产生的前提和基础（从本质上说是来源于公民权利），行政权是公民权利得以保障的手段。行政权存在的目的是维持和保障公民权利，而不是侵犯公民权利，但最易侵犯和危险公民权利的则是行政权。二者即相互依存，又相互对立。2、“法无明文规定不得有权”与“法不禁止皆自由”3）行政权的特征职权、职责统一，否则为失职、渎职或不作为违法相对于其他国家权力而言：国家职权性——实现国家职能目的公共性——为取得、发展、维护社会公共利益直接主动性——不以他人的请求为条件范围广泛性——涉及到社会生活的方方面面相对于社会组织、公民个人而言单方意志性、命令性（不对等）、强制性、执行性二、行政法1、行政法的概念调整因行政主体行使行政职权而产生的特定的社会关系的法律规范的总称。第一，是一类法律规范的总称第二，规范的对象是行政权完整的行政法体系包括四方面A谁有资格行使行政权——设定与配置（行政组织法）B行政主体怎样行使行政权——规范行政权力行使与运用（行政行为法）C监督行政权力D相对人认为行政权力侵犯其合法权益时的后果进行补救（行政监督法或行政救济法）关于行政法的定义有以下几种观点：1、行政法即“管理法”，建立在管理论基础之上，流行于原苏联、东欧各国和早期的我国。2、行政法即“控权法”，建立在控权论学说基础之上，流行于英美法系国家。3、行政法即“平衡法”，平衡公益和私益。建立在罗豪才教授提出的“平衡论”学说基础之上。4、行政法即“服务法”，其价值取向在于维护社会秩序，增进社会福利，实现法治社会。其建立在“服务论”学说基础之上。各国对行政法含义的不同理解：英美法系——重视保护私人权益，立法为控制行政权力大陆法系——为调整行政活动立法社会主义国家——法律工具论，强调国家职能的实现2、行政法的地位和功能独立的法律部门——相对庞大的部门法律行政法对行政权的功能——控制、保障、规范核心∶控制行政权理念：人权为天赋，凡法律没有禁止的，公民皆可为之行政权来源于人民通过法律的授予，凡法律没有授权的，行政机关不得为之，否则就为越权。体现：合法性原则是行政法首要和核心原则行政处罚法处罚法定原则，法无明文规定不处罚；刑法罪刑法定原则，法无明文规定不为罪3、我国行政法的特点A缺乏统一完备的实体法法典，表现为众多的单行法（实体法的松散型、程序法的法典化）复杂多变和管理层次繁多土地、税务、出入境、治安许可法、诉讼法、复议法B实体法与程序法的交织，往往共存于同一法律文件中（国家赔偿法、行政处罚法）C规范多、内容广、技术性强D行政法律规范立、改、废的经常性第二节行政法的渊源与分类一、行政法的渊源1、英美法系国家成文法律文件、法院判例、行政惯例等我国为成文法国家，为成文法律渊源行政机关的行政惯例、法院的司法裁判、学者的理论学说不能成为行政机关活动的依据，也不能成为评价行政活动合法性的准则在层级效力中，效力处于最低位各级地方人民政府及职能部门其他规范性文件部门规章之间、部门规章与地方规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内实行国务院各部委、省级政府、省会所在地市政府、较大的市的政府行政规章依特别规定实施民族自治地区的人大及人民政府自治条例单行条例比宪法、法律、行政法规低，比其他高省、自治区、直辖市人大及常委会地方性法规比宪法法律低，比其他高国务院行政法规比宪法低、比其他高全国人大及常委会法律具有最高效力全国人大宪法2、我国现行行政法渊源宪法有关行政活动原则、中央和地方职权、公民在行政领域的权力与义务等法律国务院组织法、治安处罚法等行政法规根据国务院，条例、规定、办法地方性法规不得抵触三类地方人大会制定自治条例和单性条例自治地方人大会制定行政规章国务院组成部门和三类地方政府有权法律解释（立法、行政、司法）我国承认和加入的国际条约和协定特定主体发布的决议、决定、命令中共中央、国务院办公厅适用规则：上位法效力高于下位法3、行政法与其他法律部门的关系1）与宪法的关系A宪法是根本大法，行政法是部门法。两者是从属关系。B两者都是关于国家权力的规定，宪法是行政法的依据和原则,行政法是宪法某一方面的具体化。2）与民法的关系A调整的社会关系不同B行政法对民法实施有保障作用3）与刑法的关系A刑法对行政法秩序予以保护B刑罚和行政法处罚都是国家保护公共利益的手段，它们之间需要衔接和协调二、行政法的分类1、调整对象的范围分——一般行政法特别行政法一般和特别是相对的，应多方理解调整大多数行政机关组织和活动的是一般调整特定行政机关的是特别适用于全国的事一般适用于特定地区的是特别适用于各行政领域的是一般适用于特定行政领域的是特别同等法律效力的法律文件，适用规则为：特别法优于一般法2、行政法的性质和作用分——实体行政法：规定主体资格、地位、能力和责任等实体权利义务内容程序行政法：规定如何实现实体法权利义务的程序、步骤、方式等内容切蛋糕的故事：老张老李一人出一百块钱买了一块大蛋糕，老张说我切这块蛋糕咱俩平分，老李担心他切得不公平，请三个朋友来出主意第一个是搞政治思想工作的，他说老张你不能以权谋私，你要提高你的政治觉悟，要做到尽量公平。第二个是搞技术的，他说老李，你得好好测量一下这块蛋糕的面积，还有它的这个质量均匀度，有的地方可能厚，有的地方可能有薄，测量好了，然后选择一个最佳的，通过计算，选择一个最佳的切入面，切下