第八章行政许可

第八章行政许可一、行政许可的概念、性质、功能1、行政许可概念行政许可，是指行政机关根据公民、法人或组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。2、特征（1）依申请行政行为；（2）外部行政管理行为；（3）复效行政行为。2、行政许可的性质赋权说；核准说；解禁说。3、功能（作用）（1）控制危险（普通许可、核准）（2）配置资源（特许）（3）证明或提供信息、信誉（登记、认可）二、行政许可的种类•现行法律中，许可的名目多，有许可、审批（核）、批准、认可、登记、注册、备案等70多种，约4000项，国务院清理后，余2648项。主要包括5类：•1、普通许可，指行政机关准予符合条件的当事人从事特定活动的行为。用于防止危害、保证安全，如产品（物品）安全的许可。•2、特许，指行政机关代表国家依法准许当事人进行特定活动的行为。用于资源开发，资源配置，垄断行业市场准入，如海域、土地使用、出租车、电信经营等。•特点：获得许可支付费用，特许权可转让、继承，数量控制，行政机关可自由裁量。••3、认可，指行政机关对当事人是否具备特定技能的认定。用于服务业、关系公共利益行业的技能、职业、资源评价。如律师、会计、特设操作人员。•特点：通过考试、考核发许可，对身份、素质确认，不能继承、转让，没有数量限制，行政机关不能自由裁量。•4、核准，行政机关对管理事项是否达到标准、技术规范的判定、确定活动。用于关系公共利益、安全产品（设备）的经营环节，检验检测及检疫。•特点：依据标准、技术规范，一般要检验（疫）或实地验收（工厂检查）。•5、登记，指行政机关确立相对人的特定主体资格的行为。用于向公众提供当事人具备某种能力的证明、信誉及信息，如企业注册登记、社团登记等。•特征：对特定资格确认，未获得者不得从事相关工作；没有数量要求；一般只做形式审查，可以当场许可；行政机关不能自由裁量。三、行政许可的原则1、合法原则，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。（1）设定许可，依法定权限。（2）设立许可的范围，依照法律规定。对国务院、地方人大、省政府限制。国务院有关部门不能设许可，部门、地方文件不能设许可。（3）法律确定许可的条件与标准具体化；不得增加条件。（4）实施许可应依照法律、法规、规章规定的程序。•2、公开、公平、公正原则（1）公开，指许可活动或行为的过程和结果公开。包括：设定许可过程公开，许可法律、法规规定公开（包括实施主体、条件、范围），许可程序公开，许可实施期限公开，许可决定公开。（2）公平、公正原则。公正原则，是指排除行政机关可能造成偏见的因素，使之平等地对待相对人或相对人各方，合理行使裁量权的原则。公平原则，是指同等情况同样处理，不同情况不同处理。•公正、公平具体要求：•（一）设定行政许可公正公平•一是设定行政许可必须确认和保护机会平等；•二是要合理地规定行政许可的条件和标准，这种条件和标准应当是客观的、合乎逻辑、情理的；•三是要规定和设计公平、公正的程序；•（二）实施行政许可公平、公正•一是符合法定条件的，申请人有依法获得行政许可的平等权利，行政机关不得实行差别待遇。•二是行政机关工作人员办理行政许可时，不得与申请人进行私下接触，不得偏私。•三是行政机关在审查行政许可申请的过程中，发现行政许可涉及第三人重大利益的，应当告知第三人的陈述、申辩及听证权利；•四是行政机关作出不予许可的决定时，应当说明理由和依据，并告知申请人依法享有的权利。•3、便民、高效原则•便民，就是在行政许可过程中，能够便捷、迅速、廉价地使申请人获得许可。要求做到：（1）能够统一、综合办理的，减化程序、手续；（2）行政机关为申请人提供方便，如表格，一次补证制度；当场发证的，应及时、当场发证；（3）符合条件的，应及时受理、审核、不拖延；（4）严格办证时限；（5）提供优质服务。高效原则，指行政机关应当提高办事效率，为申请人提供便捷、优质服务。该原则与便民原则是一个事物的两个方面，相互呼应。•4、救济原则救济是指当事人受到行政许可的损害时，请求国家机关予以补救的制度。法律第7条规定，实施许可，公民等享有陈述权、申辩权；依法行使复议权、诉讼权；受到损害时要求补偿、赔偿权。按此原则要求，行政机关应当：（1）实施许可各环节，保护当事人陈述、申辩权；（2）需要听证的事项，必须告知其权利，允许申辩、质证；（3）不服行政许可，可以复议、诉讼；（4）因许可违法或撤销、撤回，造成损害的，给予补偿或赔偿。•5、信赖保护原则•指行政相对人对行政权力的正当合理信赖，应当予以保护。行政机关不得随意改变生效的许可；确需改变的，应给当事人补偿。内含：（1）当事人信赖行政机关，得到的许可受法律保护，不得随意变更、撤销。（2）有特殊的原因方可改变许可。如国家取消许可项目，或者客观情况重大变化。（3）主管机关对无许可从事应当许可事项的个人、组织依法查处；（4）撤销、废止许可，造成损害的，应补偿当事人。6、许可不得转让原则除特殊规定外，均不得转让。7、监督原则指行政机关依法对行政机关实施许可活动和当事人从事许可事项活动的监督。包括：行政机关之间的监督和行政许可机关对当事人的监督。四、行政许可的设定•行政许可的设定指国家机关依照职权和实际需要，在有关法中自行创设行政许可的行为。•1、可以设定行政许可的事项；•2、可以不设行政许可的事项；•3、行政许可设定权：法律、法规、地方性法规、省政府规章、国务院决定；•许可设定限制：•（1）国务院决定设立的许可，应当及时变为法律、行政法规，不能长期使用决定。•（2）地方不得设立全国应统一的资格、资质许可，企业设立登记及前置性许可；设定的许可，不得限制外地产品、服务进入本地市场。•（3）设定许可不得与上位法冲突，不得扩大范围。•（4）国务院有关部门不得设立许可，文件不得设立许可。•但是，上位法设立许可的，下位法或文件可以做出具体操作规定。•设立许可时，应当规定：①实施机关；②取得许可的条件；③许可的程序；④期限。设立过程中，应听取各方意见，上报法律草案时，应说明理由，包括：①征求意见范围；②各方反映；③采纳意见的情况；④未采纳意见的理由。•说明理由主要解决设立的许可：①是否具备必要性；②是否具备效益性；③许可成本与社会效益、被许可人成本的比较等。•4、设立许可的评价制度•已设立的许可，随社会进步、经济发展变化。要对设立的许可评价，审查其：①必要性；②有效性；③效益性；④公平性；⑤优先性。•评价的内容：①必要性；②许可范围；③许可的实施情况；④实施的手段及程序。•5、地方停止实施制度•发生效力的许可，经国务院同意，可在一省内停止实施。•限制：①其他方式能解决问题，本区域无实施必要；②仅指行政法规设定的经济事务的许可；③向国务院申请，获得批准。五、行政许可的实施主体。•解决谁有权从事许可工作的问题。包括：•（1）实施主体必须是行政机关或相关的组织，个人不能实施；•（2）实施主体必须具备外部行政管理职权，依法或职能实施监管；•（3）实施主体必须享有行政许可权（法定、授权、委托），在职权范围内实施；•（4）实施主体能够依法承担法律责任。强调内设机构不能以自己的名义实施许可，委托主体在受托范围内承担相应的责任。•许可的实施主体有行政机关、法律及行政法规授权的组织、接受委托的行政机关三类。•1、行政机关做为许可主体•22条，行政许可由行政机关在其法定职权范围内实施。含义是：•（1）行政许可的主要实施主体是行政机关。•（2）实施许可的行政机关享有许可权。一是享有外部行政管理职能，二是有法定的职能。•（3）行政机关须在职权范围内实施许可，超越职权的许可无效。•2、法律、行政法规授权的组织做为许可主体条件：（1）由法律、法规才能授权；•（2）被授权方是非行政机关，但应是组织，个人不行；•（3）该组织具有管理公共事务的条件和能力，经营性企业、公司不能被授权；•（4）该组织能独立实施许可活动，并承担后果。•3、接受委托的行政机关做为实施行政许可的主体•委托是代理行为，被委托人在委托权限内，以委托人的名义从事一定活动，其法律后果由委托人承担。•法律24条规定，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。这样被委托方成为实施行政许可的主体。••4、相对集中行政许可权•法律25条规定，经国务院批准，省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。确立了相对集中行政许可权制度。•优点：（1）消除多头许可弊端；（2）提高效率、降低成本；（3）促进许可事项的整合、归并，加快市场准入。•5、一个窗口对外、统一办理、集中办理或联合办理•法律26条规定，行政许可需要行政机关内设多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理许可申请、统一送达许可决定。行政许可依法由两个以上部门分别实施的，政府应确立一个部门受理许可申请，并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。六、行政许可的实施程序•（一）概述1、许可实施程序，是指从受理申请到做出或拒绝许可等决定的步骤、方式和时限的总称。•（二）行政许可的一般程序1、申请：行政许可是依申请的行政行为、以申请人提出申请为前提件，不申请不受理。2、受理程序受理是指行政机关接到许可申请后，决定是否正式接收许可申请的活动。当事人的申请被受理后，有关行政许可的期限规定开始启动，行政机关必须在法定期限内做出是否准予许可的决定。•3、审查程序•审查是对已受理的申请是否符合实际的核查的过程。我国许可审查包括形式审查（书面、材料审查）和实地（现场）审查两种。审查的程序要求：•A依法先由下级审查后报上级机关做出许可决定的，下级机关必须做到：•a)在法定期限内初审完成（20天）；b)提出初审意见；c)将初审意见、全部申请材料上报；d)直接上报。•B上级行政机关接受下级初审后才能做出许可决定的，上级机关不得要求申请人重复提供申请材料。•C告知与听取意见。•a)发现许可事项直接关系他人重大利益，应当告知利害关系人。•b)审查过程中，申请人、利害关系人有权陈述、申辩。•c)行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。•4、许可决定程序•是指行政机关根据审查许可申请材料的结果，作出是否准予行政许可决策的过程。许可决定是行政许可的必然结果，许可决定有两种：准予或不准予。•（三）期限•1、受理前，5日内作出是否受理。•2、自受理之日起20日作出决定；不能的，行政机关负责人批准，可延长10日。法律、法规另有规定除外。•3、统一、联合办理、集中办理的，45日；不能的，本级政府批准可延长15日。•4、下级报上级批准的，下级应20日内初审完毕。•5、准予许可的，10日内颁发证，或加盖印章。•（四）听证•听证是行政机关作出行政决定前给予当事人就重要事实表达意见的程序，通过公开、公正、民主的方式达到行政目的的活动。•1、听证的范围（事项）•法律46条规定有两种：一是法律规定（包括规章）应当听证的事项；二是行政机关认为需要听证的事项。•2、行政机关的听证事务•（1）告知事务。包括：•a）告知申请人、利益关系人有听证权；•b）涉及公共利益的，应当公告听证的事项；•c）听证告知，一般以书面形式告知；•d）听证举行7日前通知听证时间、地点。•（2）在法定期限内举行听证的义务•a）申请人、利害关系人被告知后，5日内提出申请；•b）行政机关在收到听证申请后，20日内组织听证；•c）行政机关举行听证7日以前，要通知申请人、利害关系人，举行听证时间、地点，必要时进行公告。•（3）行政机关承担听证费用。•法律47条规定，“当事人不承担听证费用”。行政机关举行听证应当承担听证费。•3、听证的程序（法律48条）•法律48条规定了听证的基本程序，包括以下环节：•（1）听证通知•（2）听证应当公开举行•（3）听、审分离和回避原则•（4）举证和质证•（5）制作听证笔录•（6）依据听证笔录作出许可决定•（五）许可的变更和延续•1、许可的变更，是指根据被许可人的请求，行政机关对许可事项的具体内容在许可后加以更改的行为。•2、许可的延续，是指在行政许可有效期满后