自考0923《行政法与行政诉讼法》参考材料

第一章行政法概述第一节行政法的基本概念明确为什么要有行政法，首先要清楚行政的概念。行政法上所说的行政并不泛指一般行政，而是指公共行政，即国家行政机关对公共事务的组织与管理。公共行政是一种国家职能活动，目的在于实现公共利益，所以国家行政机关在其活动中享有许多特权，如命令企业履行一定的义务，对于违反命令者可以给予处罚等，而一般行政则不具有这些手段。正是由于它们在性质、目的、对象、手段等方面存在着极大的差异，应当分别适用不同的法律。一、行政行政有一般行政与国家行政之分。一般行政是指各种组织（包括机关、团体、单位等）的执行、管理职能。国家行政是指国家这一特殊组织的执行、管理职能。行政法学研究的行政，是指国家行政。国家行政在实际运作中有形式行政和实质行政之分。形式行政是以行政的主体来界定行政，凡是国家行政机关行使的职能即为行政。实质行政是以行政的实质内容作定行政的标准，凡是国家机关实施具体的执行、管理行为即为行政。按照形式行政的标准，立法机关和司法机关对其内部人、财、物的管理不属行政的范畴；按照实质行政的标准，行政机关制定行政法规、行政规章和裁决行政、民事纠纷的行为不属行政的范畴（称为“准立法”和“准司法”）。行政法学研究的行政，主要是指形式行政。行政，还有静态行政和动态行政之分。静态行政是指行使行政职能的机关；动态行政是指行使行政职能的行为。行政法学研究的行政主要是动态行政。二、行政关系行政关系通常是指作为主体的行政机关和法律、法规授权的组织，因行使行政职权或接受法制监督而与外部国家机关、组织、个人发生的各种关系以及各行政主体相互之间，行政机关与所属国家公务员及被委托的组织、个人之间，法律、法规授权的组织与其工作人员之间发生的内部关系。其基本特征有：（一）存在双方或双方以上的当事人；（二）其中必有一方是行政主体或其工作人员；（三）相应关系是因行政主体行使职权或接受法制监督而发生的。行政关系根据其发生的领域不同，可以分为外部行政关系和内部行政关系。外部行政关系指行政主体因行使行政职权和接受行政法制监督而与外部国家机关、个人、组织所发生的关系。内部行政关系指行政主体内部相互之间的关系，包括上下级行政机关之间，平级行政机关之间，行政机关与所属的公务员之间，行政机关首长与工作人员之间，行政机关与委托行使某种职能的组织、个人之间，以及法律法规授权的组织内部相互之间，法律法规授权组织与其执法人员之间发生的关系。外部行政关系与内部行政关系比较，前者是基本的行政关系，后者是从属的行政关系。外部行政关系根据其性质，又可分为行政管理关系和行政法制监督关系。行政管理关系是指行政主体因对外行使行政管理职能而与作为行政相对人的个人、组织发生的关系。行政法制监督关系是指行政主体因接受法制监督而与作为监督主体的国家权力机关、司法机关、专门行政监督机关以及社会组织、公民个人而发生的关系。行政管理关系与行政法制监督关系相比，前者是基本的、第一层级的行政关系，后者是在前者基础上产生的第二层级的行政关系。三、行政法行政法是规定国家行政主体的组织、职权、行使职权的方式、程序以及对行使行政职权的法制监督，调整行政关系的法律规范系统。行政法的基本内容包括三大部分：（一）行政组织法；（二）行政行为法；（三）行政法制监督、行政救济、行政责任法。行政法的这三个部分分别调整着不同的行政关系：行政组织法主要调整内部行政关系；行政行为法，主要调整行政管理关系；行政法制监督、行政救济、行政责任法主要调整行政法制监督关系。行政法是由大量的各种分散的单行法律文件构成的法律系统，其法律形式包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例以及规章等，尤以行政法规和规章为多。行政法在整体上没有统一、系统的法典。就控制权力而言，行政法是规范行政权力的组织、行政权力的活动，以及对权力行使的后果进行补救的法律。行政权力必然有其承担者，当然首先应对作为行政权力承担者的行政组织加以规范。行政权力的行使表现为行政行为。行政行为可以改变公民、法人的地位，需要遵循一定的规则和程序。诸如行政机关应当享有哪些权力，依据这些权力可以采取何种行为，采取这些行为方式应当遵循何种程序等，都需要在法律上予以明确，这些行为规则构成行政法的主要内容。既然行政权力的运用会影响甚至损害相对人的权益，作为规范行政权力的行政法就必须考虑权力行使所产生的后果，有权力必有救济，有权力也必有制约。一旦行政活动侵犯或损害相对人的权益，必须提供救济的途径。通过上述三方面的规范，行政法的目的在于实现依法行政，确认或建立符合人民利益和意志的行政法律秩序。第二节行政法的渊源一、成文法在行政法法律渊源中的地位在法律渊源制度上，主要有成文法和不成文法之分。成文法主要是指国家机关根据法定程序制定发布的具体系统的法律文件，不成文法主要是指惯例、判例、解释、原则和学说等。成文法的特点是明确清晰，易于了解和执行；局限性是易于僵化呆板，难以适应经常变化的社会现实。原则上成文法是我国行政法的主要法律渊源，不成文法的法律解释也是我国行政法的法律渊源。但是行政机关的行政惯例、法院的司法裁判以及学者的理论学说不能成为我国行政机关活动的法律根据，也不能成为评价行政活动合法性的准则。二、行政法渊源的种类此外还应当了解的是行政法的渊源。行政法的渊源有：（１）宪法；（２）法律。指国家最高权力机关制定的规范性文件；（３）行政机关制定的规范性文件。主要包括：国务院依宪法授权制定的行政法规；国务院各部门发布的部门规章；省级政府，省会市政府市和国务院批准的较大的市以及经济特区市政府制定的地方性规章。（４）地方性法规和自治条例、单行条例。（５）国际条约、协定和法律解释。第三节行政法的基本原则我国行政法的基本原则可以概括为：责任行政原则、行政合法性原则和行政合理性原则。所谓责任行政是指国家行政机关必须对自己所实施的行政活动承担责任，整个行政活动应处于一种负责任的状态，不允许行政机关只实施行政活动，对自己的行为却不承担责任。责任行政原则具体包括以下几项内容：一、行政合法性原则（依法行政原则）所谓行政合法性原则是指行政机关的活动必须遵守法律。法律规定了行政机关活动的权限、手段、方式，行政活动都必须以法律为依据，法无明文规定不得为之；严格遵守法律的有关规定，违法者必须承担相应的法律后果。行政合法性原则的内容：行政活动只能在法定范围内，依照法律规定进行。行政机关不能自由地采取行动，只能在法律授权的范围之内采取措施。法律规定了每个行政机关的组织和权限，行政活动的方式和手段，行政机关只能依据法律规定行事，权限以外的行为是无效的行为。行政行为必须符合法律规定。表现为行政行为必须证据充分；不能超越法定权限；必须符合法定程序。二、行政合理性原则行政合理性原则指行政行为内容要客观、适度、符合公平正义等法律理性。可以概括为：行政行为必须符合法律的目的；具有合理的动机；必须考虑相关的因素；符合公正法则。三、行政公开原则行政公开原则在当代行政法中的普遍原则地位，是在行政法实行公众参与行政程序和否定行政秘密的基础上取得的。行政公开原则的功能，是为公众对行政决策的参与和对行政的监督提供条件，并且使行政活动具有可预见性和确定性，防止行政随意和行政专横。行政公开原则已经在我国行政法中占有重要位置。无论是行政法总则的立法还是部门行政法的立法中都可以发现将行政公开作为基本原则的规定。行政公开原则的主要内容，是行政依据的公开和行政决策过程的公开规则，以及关于公众了解行政机关的公共信息和行政机关取得私人信息的规则。行政依据的公开，要求行政机关只能执行那些已经公开发布并且易于获得的规定，否则可以认为行政决定没有法定依据。第二章行政组织与国家公务员第一节行政组织法的概述一、行政主体的概念行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职权的国家机关。具体是指政府序列中的各机关，如国务院及其部门等。二、行政组织行政组织是指以实现国家行政职能为目的，以行政职位为基本构成单位的组织。三、行政组织法行政组织法主要是关于行政组织的设置权、编制权、行政权限、国家公务员录用权和管理权的规则。行政组织法的表现形式，一是规定行政组织基本制度和基本职权的行政组织基本法；二是规定具体行政机关组织事项和具体职权的单行法。（一）行政组织法的基本原则是：（１）民主集中制原则。（２）中央与地方行政机关的职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性原则。（３）行政机关的组织建设，实行精简的原则。（二）行政组织法的基本制度是：（１）行政首长负责制是我国行政机关决策的基本制度。（２）行政机关和政府组成人员任期制，它们是关于行政机关更迭期限的基本制度。（３）民族区域自治制度，它是我国少数民族在行政管理方面行使自治权的基本制度。（４）国家公务员制度，它是我国选拔任用和管理行政机关工作人员的基本制度。四、行政机关组织法行政机关是由国家依法设立、行使国家行政职权，掌管国家行政事务的国家机构。按照不同的标准，可以将行政机关划分为不同种类：（１）中央行政机关和地方行政机关。（２）一般行政机关和专门行政机关。（３）正式行政机关和派出机关与派出机构。行政机关组织法的主要内容有：行政机关的性质和组成；行政机关的职责权限；行政机关的设置和编制管理；行政机关的决策制度和工作规则；行政机关之间的相互关系和监督机制。第二节中央国家行政机关一、国务院中央行政机关，是指国务院和国务院所属各工作部门的总称。国务院即中央人民政府，它的法律性质是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院是最重要的国家行政机关，同地方国家行政机关有很大不同。它可以代表国家处理外交、国防事务，领导全国各级各类行政机关和全国性行政工作。国务院的组成人员，是总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审议长、秘书长。国务院的决策制度，是总理负责制，总理全面领导国务院的工作。国务院工作中的重大问题，须经国务院常务会议或者全体会议讨论决定。国务院的职权，分为基本职权、专门职权。国务院的基本职权，由我国宪法第８９条规定，其中包括发布决定、命令和行政法规，向全国人大提出议案，任免国家工作人员的职权；国务院的专门职权，由单行的法律和全国人大的决议根据需要规定。有关国家院的组织法，有宪法、国务院组织法、关于国务院职权的单行法律规定等。二、国务院行政机构（一）国务院办公厅国务院办公厅，是协助国务院领导处理国务院日常工作的机构。依据国务院组织法的规定，国务院设立办公厅，由国务院秘书长领导。（二）国务院组成部门国务院组成部门，是指国务院领导下主管特定国家行政事务的行政机构，依法分别履行国务院基本的行政管理职能。它包括各部、各委员会、中国人民银行和国家审计署。国务院组成部门的设立、撤销或者合并，由国务院总理提请全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，提请全国人民代表大会常务委员会决定。国务院组成部门实行部长、主任和署长、行长负责制。（三）国务院直属机构和国务院办事机构国务院直属机构，是国务院主管某项专门业务的行政机构，具有独立的行政管理职能。该类机构的设立、撤销和合并，根据工作需要和精简的原则，由国务院决定。国务院办事机构，是协助国务院总理办理专门事项的行政机构，不具有独立的行政管理职能。（四）国务院组成部门管理的国家行政机构国务院组成部门管理的国家行政机构，是由国务院组成部门管理，主管特定业务，行使行政管理职能的行政机构。它的设立、撤销和合并，由国务院决定。国务院组成部门管理的国家行政机构不是该主管部门的内设司局。主管国务院组成部门主要通过对它所管理的国家行政机构工作中的重大方针政策、工作部署等事项实施管理，并对国务院负责。（五）国务院议事协调机构国务院议事协调机构，是承担国务院行政机构重要业务工作组织协调任务的行政机构。它的设立、撤销和合并，由国务院决定。（六）国务院行政机构的职能调整和内设机构上述国务院行政机构设立后，需要对职能进行调整的，由国务院决定。国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构在职能分解的基础上设立司、处两级内设机构；国务院组成部门管理的国家行政