行政与行政诉讼法课件---第九章 行政行为概述

第九章行政行为概述•第一节行政行为的概念与特征•请问：下列哪些行为属于行政行为？•1、假冒执法人员没收路边小摊贩的财物•2、城管人员对占道经营者的殴打行为•3、行政机关为建新办公楼，要求原租用其门面经营的商家迁出•4、某物资公司将若干楼房出售给各单位后，又从物价局取得了收费许可证，对进入该公司院内各单位办事的车辆予以收费管理•5、工商局领导班子经讨论后，在会议上决定免征当地一企业的部分所得税•6、某公安局以具有犯罪嫌疑为名，将公民甲非法羁押长达三个月。一、行政行为的概念•1、历史源流•该概念由德人梅耶尔所创，为大陆法系所独有。其概念内涵经历了长期演变：行为主体说行政权说公法行为说又可分全部公法行为说、具体行为说和合法行为说三种•2、教材定义：享有行政权能的组织或个人运用行政权对相对人所作的法律行为。•教材的定义属全部公法行为说，且指的是外部、单方行政行为。•3、行政行为的构成要件：•（1）行政权能的存在；•（2）行政权的实际运用；•（3）法律效果的存在；•（4）表示行为的存在。•[例]某县工商行政管理局决定将原有的办公楼修葺一新，并购置一些办公家具，便于1993年6月与该县居美家具公司签订了一份关于购买办公家具的合同。合同签订后，居美家具公司按照合同规定送货上门。县工商局认为该批家具质量不够好，便以此为由要求降低价格。居美家具公司不肯降价，认为家具完全符合合同约定，县工商局应履行合同，收货付款。双方争执不下。县工商局即以居美家具公司从事非法经营活动为由，吊销了居美家具公司的营业执照，并处以罚款7000元。居美家具公司不服，向县人民法院提起行政诉讼：一是要求县工商局履行合同，并偿付违约金；二是请求撤销县工商局对其作出的吊销营业执照和罚款的行政处罚决定。县法院经审查驳回居美家具公司的第一项要求，受理了第二项要求。•分析：•1、同是作为行政机关作出的两个行为，为什么法院只受理对第二个行为不服而提起的行政诉讼呢？本案涉及到的就是行政行为的成立问题。•2、本案中，县工商局签订购买办公家具合同的行为虽然是行政机关的行为，但不具备行政行为的第二个要素——职权要素，即不是工商局行使行政管理职权的行为，因此不是行政行为，是民事行为。工商局作为与居美家具公司平等的民事主体，与居美家具公司因签订合同而产生的民事上的债权债务关系，应由民事法律规范来调整。对工商局不履行合同的行为，居美家具公司应向民事审判庭提起民事诉讼。•3、工商局所作出的第二个行为，则属于行政行为。由于居美家具公司不接受工商局提出的降低家具价格的条件，工商局便利用职权，以其非法经营活动为由，吊销营业执照并处以罚款，使居美家具公司的权利受到损害。对于工商局滥用职权所作出的行政行为，相对人有权通过法律救济途径来维护其受损害的合法权益，人民法院应当作为行政案件受理。二、行政行为的特征•1、行政行为的时代特征有：服务性、从属法律性；•2、行政行为的法律特征有：单方性、强制性、无偿性（有例外情形）。•行政行为的特征主要与行政权力的特性有关。三、行政行为与相关行为的区别•1、行政行为与假行政行为•假行政行为：欠缺行政行为构成要件的行为。•假行政行为的表现形态可相应地分为四种，而在性质上又有以下几种可能性：（1）民事行为；（2）行政事实行为；（3）违反行政管理秩序的行政违法行为；（4）犯罪行为。•对上述行为的救济应依其性质不同而采取不同措施。•[例]1996年12月14日，出于好奇，北京大学学生何海波穿过北京圆明园结冰的湖面，进入北京万春园高级别墅区，被该公司保安处以罚款10元。何海波不服，向法院提起诉讼。法院认为，“万春园公司作为企业，无法律授权范围内的行政处罚权，故该公司仅根据其内部规定对何海波的罚款应予返还；何海波未经万春园公司许可，擅自进入该公司，影响了该公司正常的工作秩序，亦应受到批评。”法院遂于1997年4月16日作出判决：北京万春园公司返还何海波人民币10元。[参见《四个月官司讨回十元罚款》，载《报刊文摘》1997年5月19日。]•[例35]1994年3月，穆棱煤矿保卫科查封了穆棱风筒厂生产间、仓库、车库和办公室，并派经济警察看管。穆棱风筒厂不服，向法院提起行政诉讼。法院认为，“企业保卫组织既执行公安机关授权的司法职能，同时又具有一定的行政职权，它在独立地以自己名义行使公安机关授权的行政权力时作出的行政行为具有法律效力，也就具有诉讼权利能力，具备了行政主体资格。被告穆棱煤矿保卫科根据本企业单位行政领导的指派，对本企业所属的法人单位安全防范而采取的查封强制措施，属行政强制措施的范畴。但根据《机关、团体、企业、事业单位保卫组织工作细则（试行）》及单位内部治安防范有关规定，没有授予其在安全防范以外实施查封的行政权限。……因此，被告对原告采取的行政强制措施，已超越了职权范围”，于1994年6月20日作出下列判决：“一、撤销被告穆棱煤矿保卫科1994年3月14日查封原告鸡西市穆棱风筒厂的强制措施，二、由被告穆棱煤矿保卫科赔偿原告停业期间职工应得工资2300.67元。三、案件受理费500元有被告承担。”•①关于行为的性质。行为的性质，首先取决于行为主体是否具有行政主体资格即是否具有行政权力或行政权能。判例1中的行为在我国具有典型性。例如，许多商店里写着“偷一罚十”的标语，许多住宅区也写着“小摊小贩不得进入叫卖”的文字。然而在我国，企业并不具有当然的行政权能，除非得到法律法规的授权。法院认为，企业保安部门及所在企业未得到法律、法规的授权，不具有行政权能，不具有行政主体资格，因而其所作出的罚款是一个假行政行为而不是行政行为。我们认为，法院的这一认定是正确的。•在判例2中，法院认为企业保卫组织具有行政权能，具有行政主体资格。我们不同意法院的这一认定。因为，根据《机关、团体、企业、事业单位保卫组织工作细则（试行）》的规定，企业保卫组织的职能仅限于内部保卫工作，这种职能应基于公安机关的“授权”即委托，而且这里的企业保卫组织也仅限于特定的大型厂矿企业所设的保卫组织。但判例2中的被告都不具备这些条件。因此，穆棱煤矿保卫科的查封行为也不假行政行为。•与判例1、2相关的一个问题是，企业行政对员工的强制行为的性质问题。例如，根据《企业奖惩条例》的规定，企业行政可以对员工实施行政处分或经济处罚（罚款或扣工资等）；根据《国营企业辞退违纪职工暂行规定》，企业行政可以辞退职工，等等。从我国现行立法上来看，企业行政方的这种权利，并不是国家行政权，而是一种劳动指挥权；企业行政方是劳动法关系的主体，而不是行政主体；这种强制性单方行为是劳动法上的行为，即民法上的单方法律行为，而不是行政行为。但这种行为也具有行政行为的假象。•②关于侵害的排除。如前所述，假行政行为不具有行政行为所具有的法律效果，对违法假行政行为的侵害应通过民事诉讼等途径来排除。法院在判例1中，没有将违法的假行政行为作为行政诉讼的标的，没有适用《行政诉讼法》作出行政判决，而是按民事诉讼作出民事判决。这是符合学理上的通说的。在判例2中，法院由于对行为性质的认定错误而导致排除侵害的途径也是错误的。事实上，法院对该案是作为国家赔偿案件来审理的。我们认为，要保护原告的合法权益，不仅可以通过行政诉讼机制来实现，也可以通过民事诉讼机制来实现，还可以通过行政途径来实现（如请求有关行政主体履行保护财产权的法定职责，追究实施违法假行政行为者的法律责任等）。•还应当指出提，正像行政行为并不意味着合法或违法一样，假行政行为或非行政行为也不意味着合法或违法。假行政行为可能是一个违法的民事法律行为。对合法的假行政行为，并不存在着侵害及其排除的问题，只存在着行为性质的认定问题。2、行政行为与个人行为•较难区分的是公务人员所作的个人行为。•目前尚无法用一个确定的标准来界分，一般会综合考虑以下因素：时间与空间、行为的名义、行为目的、是否属职责范围等。•请问：你认为上述标准足以将公务行为与个人行为区别开吗？•[例36]某市某区公安局交通警察邵某在下班骑自行车回家的途中，看到一辆小轿车驶入禁行道，便将车拦住，司机李某看到警察拦车就停车问什么事，邵某说：“这是禁行路，前面有车辆禁行标志，没看见吗？”李某说：“对不起，真没看见。”在对话中，邵某闻到对方有酒味，便问司机李某：“你喝酒了吗？”李某回答说：“喝了点啤酒，没事。再说你现在下班了，还管违章，这不是多管闲事吗？多一事不如少一事，我们交个朋友，以后有什以事找我。”说完，递给邵某一张名片，就要开车走。邵某说：“不行，酒后驾车属于违章，罚款50元。”随后拿出罚款单。李某想争辩，见围观的群众越来越多，只好交了50元罚款。第二天，李某到市公安局交警大队以罚款不合理为则提出申诉，市公安局复议维持原决定。李某不服，向某区人民法院提起行政诉讼，要求撤销罚款决定。法院在审理此案时意见不统一，对邵某既不在工作岗位上又不在工作时间内实施的罚款行为是否属执行公务的行为曾产生争议。•分析：•1、本案中，李某驾车驶入禁行道，并且酒后开车的行为，显然是违章行为；邵某是交通警察，其职责就是制止违章行为，保护国家和人民的利益免受损害，而且当李某看见邵某拦车即停车，说明邵某有较明显的公务标志，即通过着装表明了身份。交警邵某运用其职权对李某酒后驾车作出罚款的行为应认定执行公务的行为。•2、同时，《中华人民共和国道路交通管理条例》第77条第5项规定：“机动车驾驶员有下列行为之一的，处五十元以下罚款或者警告，可以并处吊扣三个月以下驾驶证：······（五）饮酒后驾驶机动车的。”《中华人民共和国治安管理条例》（以下简称《治安管理处罚条例》第34条规定：“对违反治安管理的人处警告或者五十元以下罚款的，或者罚款数额超五十元，被处罚人没有异议，可以由公安人员当场处罚。”邵某根据上述规定作出处罚决定，于法也是有据的。因此，对交通警察邵某的行为，不仅应认定为执行公务的行为，且为合法的具体行政行为，法院应予以维持。•[案例]某甲与某乙因做电脑生意发生债务纠纷，某甲欠某乙1.8万元。由于其甲长期拖欠不还，某乙便找到在县工商局企业登记科工作的高中同学刘某，请他帮忙解决问题，刘某答应为某乙帮忙追款。1994年5月6日，刘某身着工商人员制服，在没有出具任何法律文书的情况下，将某甲带到某招待所询问两个多小时，并扣押了某甲的手机、摩托车等称作抵押，令其5天之内还款，否则将以经济诈骗论处。某甲无奈，第二天将1.8万元还给某乙。但刘某只退还了手机，却迟迟不还摩托车。经过多次交涉，刘某一再推诿，某甲遂以县工商局为被告，提起行政诉讼，县工商局致函人民法院，提出刘某行为系个人行为，人民法院不应受案。•法院经审认定，刘某身着工商管理人员制服，为逼迫某甲还债而扣押其手机、摩托车等作抵押属实，关键问题是扣押行为本身是具体行政行为还是个人的行为。一种意见认为刘某的行系个人行为，不是县工商局的具体行政行为，因而应当裁定不予受理。其理由是：第一，刘某作出此扣押行为无论是事前还是事后，都没有向县工商局报告，某甲起诉后，县工商局也不认可刘某的行为是代表工商局作出的；第二，刘某作出扣押行为时，即没有任何工商局的法律文书，也没有明确说是以工商机关的名义作出；第三，刘某作出行为的目的完全是为私人帮忙；第四，刘某扣押摩托车后，并没有交给工商机关，而是自己留用。至于刘某身着制服所为，完全是刘某利用自己在工商局工作的条件给对方造成误解。事实上刘某并没有动用工商局的行政权力，因此，刘某的行为纯系个人行为。另一种意见认为刘某的行为应当作为县工商局的具体行政行为，人民法院应作为行政案件予以受案。理由是：第一，刘某本身是工商局工作人员，且系着制服作出该行为，在某甲眼中，刘某就是代表县工商局；第二，虽然刘某作出行为时出于私利、以及事前事后不向工商局报告，但这只是工商局对其工作人员管理不严的问题，并不能开脱工商局的法律责任。•分析：本案的关键是如何理解“职权的运用”。•职权的运用包括两种情况，一种情况是公务人员运用其职务上的职权，这是最常见的职权运用。无论该职权的运用是为了公共利益还是为了私人利益，都属于公务行为，只不过后者是一种滥用职权的违法公务行