行政区划 附属物(肖八妹) 121号

1“和谐永州与民政”征文序号：121行政区划赘生物的几点思考行政区划是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题，是关系国家繁荣昌盛和长治久安的大政，对国家的政治稳定、经济发展和社会进步具有重大影响。行政区划属上层建筑的范畴，是国体、政体结构的重要表现形式，地方政府的各级行政管理体制、经济管理体制、社会管理体制都与行政区划密切相关。行政区划是国家根据《宪法》和《地方组织法》来设置的。要设立县级以上的行政区划，要按照法律程序逐级呈报国务院批准才能成立，否则是违法行为。行政区划赘生物；何为赘生物，就是医学上称的肉芽组织，影响正常功能的一种结缔组织疤痕，必须要通过做手术切除的一种肉瘤。所谓行政区划的赘生物这词汇，形象地描述行政区划一种特殊的表现形式，即不按法定的程序、标准、方式来批准的行政区划，或者是带有行政区划性质的其它类型的行政区划。目前，正处在改革的时代，改革的发展中孕育了许多新生事物。如我国出现的各种各样的开发区、高新区、管理区等，就是改革开放深入进行的必然产物。实事求是地讲，开2发区、管理区的确为经济社会发展产生了一定的经济效益和社会效益。但是，应当看到有极少数开发区、管理区在具体运作的过程中，确实出了一些不容忽略的偏差。为此，应当引起我们的警觉和关注。一、赘生物行政区划的几种形式对于行政区划的设立、撤销隶属关系变更等管理工作、其管理权限、办事程序运作方式等《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）及根据《宪法》制定的《中华人民共和国地方人民代表大会及人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）以及《国务院关于行政区划管理的规定》等法律都有明确的规定。而且，按照相关法律设置的行政区划、其政权建立程序、组织机构形式、行政管理权限、相关法律地位等，在《中华人民共和国选举法》（简称《选举法》）都有相应的法律规范、行政区划的管理和行政区域的运行，都必须严格遵守相关的法律条文，任何组织和个人均不得从事法律规定以外的行政事项，否则就是严重的违法行为，是对神圣法律的肆意践踏。对此，我们将命名为行政区划的赘生物。行政区划赘生物之一，从现实的管理体制上看，我国的各级人民政府，依照相关法律法规规定的权限和方式，为促进经济发展和社会进步，可以成立各种各样的“开发区”管理区，并划定一定的区域范围，在该区域内实施规划、建设、3管理、招商等纯粹的经济活动，为顺利地开展“开发区”、“管理区”的开发建设，有效地实施区域内的经济管理，使各项工作落到实处，一些地方普遍采取了授权的方式，即开办“开发区”的上级人民政府将部分行政管理权限授权给“开发区”、“管理区”管理委员会。应当老实地承认，这种结合实际的授权方式，只要是符合相关的法律规定是比较合理的、可行的，但也应当看到，如果授权超出自身的权限，违反了《地方组织法》各级人民政府规定的职能（包括权力和义务），则其授权就是人所共知的越权行为。因为，此时的“开发区”、“管理区”已被赋予了相当多非经济职能，如行政职能、司法职能等，其经济实体的形态逐渐弱化，与其说它是经济“开发区”、“管理区”不如称其为行政管理区更加准确、恰当，这种改变身份的“开发区”、“管理区”，很象被擅自改变的行政区划的赘生物，如：回龙圩管理区和以前的凤凰园经济开发区就有趋于正统行政区划的嫌疑。表现之一：一般而言，各具特色的“开发区”、“管理区”，不仅可以而且应该在自己的区域范围内，按照“开发区”、“管理区”管理的具体要求实施科学的管理。这种做法无可厚非。然而，有些“开发区”、“管理区”不按章程办事，居然堂而皇之地管辖实实在在的行政区域，不只管辖少量的建制村，甚至还管辖乡镇一级人民政府。按道理说，依据国家各项法规产生县级和乡镇一级人民政府，反而由“开发区”、“管理4区”非政府的组织进行管辖、管理，导致一个企事业单位管理一级政府的管理模式，造成司法、行政上的混乱。这就是行政区划赘生物。如江永县的回龙圩镇由回龙圩管理区管辖，脱离了江永县人民政府的管辖；祁阳县金洞镇、小金洞乡、上司源乡、白果市乡、凤凰乡、石源乡、晒北滩瑶族乡等6乡一镇由金洞林场代管，完全脱离了祁阳县人民政府管辖，脱离了民主监督。赘生物之二：“开发区”、“管理区”从名义上看是经济组织和事业单位，而实际是以虚代实，真正的目的就是增设县级行政区划。如回龙圩管理区，它的前身是永州市回龙圩农场，它打着以政企分开、职能配套、权力和责任对等、事权和财权相统一，建立健全行政管理体制、司法体制、财政体制和符合现代企业制度要求的运行机制和坚持政企、政事、正社分开的原则和坚持精简、统一、高效的原则幌子。设立了一个县级行政区划的架子，回龙圩管理区2.5万人口，面积91.9平方公里，管理区的内设组织机构就有如此多：1、设立了党委员，5名委员，书记1名、副书记2名。纪检书记1名还有1名管委会常会。2、设立了管委会，一正三副。3、设立了纪律检查委员会（加监察局、审计局牌子）。4、设立了行政机构，党政办公室、武装部、政治部、财政税务局（物价局发展计划局、水利水电局、林业局、国5土资源局、民政局、司法局）。行政编制50名，正副科长18名。回龙圩镇行政编制9名，从江永县乡镇行政编制中解决。5、设事业单位13个，即区后勤管理中心、农广校、文化广播站、交管所、经济作物管理办公室、畜牧水产技术服务站、回峰林场、城建管理中心、市场管理中心、会计核算中心、农业综合开发办、社保医保管理中心、区人民医院，以上机构级别为科级。27个事业单位核定事业编制91名。中小学教职工编制另外。6、国税、地税、工商、金融、技监、烟草等垂直延伸到管理区的机构，由上级对口部门设置和定编。7、撤销区农场7分场，现设7个行政村直接由管理区管辖，这种所谓的一块牌子两种功能，给人一种假象：一是自行决定成立的管理区，绕过了增设行政区划严格的审批程序。二是此处的开发区和管理区已经蜕化变质，成为名副其实的行政区划；三是尽管挂着管理区和开发区的招牌，其本身是不折不扣的政府组织。这不是行政区划的赘生物是什么呢？二、行政区划赘生物的不良后果1、开发区和管理区行政区划赘生物在不知不觉中违反了我国的《宪法》、《地方组织法》、《选举法》及《国务院关于行政区划管理的规定》。一是扰乱了科学、规范、正常的行政管理体制，使国家通过法制建立起来的行政管理机制及6其权威受到了挑战；二是扰乱了我们社会生活的有关方面。行政区划赘生物的领导班子成员，是由上级直接任命所组成，而非产生于人民代表大会的选举。因此，管理区和开发区管委会的主任领导们无形中脱离了民主监督，容易导致腐败现象。2、通过调查研究可以得知，现实中赘生物的行政区划中，最集中的表现形象是，对合法正常的行政区划置若罔闻，取代之以非常理的管理区、开发区直接插手原本非开发区，管理区的行政事务，增加了机构编制和人员，膨胀的机构和失控的富员，导致人浮于事，管理效率极度低下，管理成本高。3、金洞林场代管祁阳县的6乡一镇（晒北滩瑶族乡、白果市乡、上司源乡、小金洞乡、凤凰乡、石鼓源乡、金洞镇）的行政管理体制以来，我们对金洞林场代管的晒北滩瑶族乡11个建制村进行了入户调查，结果显示：1、当地老百姓生活十分贫困，大多数群众住的是树皮盖的木房，人平收入500多元/年。2、儿童入学难、辍学率高；3、老百姓看病难；4、有的村不通电、电话、电视、信息非常闭塞。5、农民负担重。6、少数民族优惠政策难于落实。对此，当地老百姓强烈要求祁阳县人民政府管辖。行政区划赘生物的出现，不知不觉中凭空增设了许多行政区划，并且是县级行政区划。它们无节制的到来和无监督7的权力，带来了原本不应该存在的舛迕；从常理上看，各级人民政府的组成人员毫无疑问是人民群众的忠实代表，称之为人民公仆是恰当的。因此各类官员们的行政级别应当恰如其分地予以弱化；但实际情况却正好相反，行政区划赘生物因势利导下，早已被世人唾弃的封建社会毒瘤“官本位”的思想又有所抬头，甚至成为个别人升官发财的主要捷径。与此同时，较之正规的各级人民政府而言，行政区划的赘生物，因其在相关法规上的不健全，“开发区”、“管理区”领导的权力更容易失去有效的监督和正常的控制，自然易于产生杂草从生的温床，滋生令人深恶痛绝的腐败现象。三、行政区划赘生物产生的原因行政区划赘生物的产生，主要是利益驱动使然。首先，依法行政意识不强及各项法规不健全。如金洞林场一个企事业单位84年为了保护国家森林，禁止乱砍伐，零地署下文要求金洞林场代管祁阳县的晒北滩瑶族乡、白果市乡、上司源乡、小金洞乡、凤凰乡、石鼓源乡、金洞镇等6乡1镇，在当时制止乱砍乱伐、保护国家森林方面起到一定的作用。但是，随着市场经济社会的发展，这种代管体制严重制约了当地经济社会的发展。当地群众生活十分贫困、儿童辍学率高、看病难、小数民族优惠政策不能落实等问题十分突出。但金洞林场千方百计，想尽一切办法要求将林场变为管理区，要合理合法的继续管理祁阳县的6乡一镇的行政管理体制。因8为，管理区无任何规范性的文件，完全是放任自流的状态。“摸着石头过河”，不仅如此，由于与“开发区”、“管理区”工作相关的规定，大都是各自为政的产物，因而许多内容不够详尽、全面，致使无形中培养了行政区划的赘生物。再次，各类“开发区”、“管理区”的建立和管理，只有极少的规定，但只要本着发展经济为目标，就可以把开发区、管理区的一、二事情办好，实际上是一些“开发区”、“管理区”的本位思想严重，为了各自的目的，相互间缺乏协作精神或者在利益分配上形成和谋者。反正各自为政经营、利益重新划分的结果是，各有司法、行政管理部门自愿放弃了份内的事务，代之以得过且过、民主监督的权力被放弃。行政区划赘生物的混乱由此产生。第三，各类的“开发区、管理区”的级别配置较高，个人待遇优越，并且开发区、管理区的限制较少，约束较少、管理不力。从某种意义讲，使得行政区划的赘生物着壮成长。四、对行政区划赘生物的几点意见行政区划的赘生物，老百姓深感痛绝，如祁阳县晒北滩瑶族乡1000多名群众强烈要求取消金洞林场的6乡一镇代管体制，强烈要求恢复祁阳县人民政府管理。祁阳县人民政府也强烈要求本该属于自已管辖的晒北滩瑶族乡等6乡一镇的行政管辖权。我个人意见如下：1、建立健全法规体系。在市场经济条件下，法制是立9国之本，我们只能依法治国，我国经济社会发展，全面实现小康社会。行政区划的赘生物，其建立、组织运作等都要用法律来规范。建议政府要组织有关部门，深入基层调研的基础上，认真研究“开发区、管理区”的种类、规范、职能、作用等。根据它们不同的特点制定符合实际，切实可行的规定，以便规范“管理区”、“开发区”的各项工作，做到有章可循、有法可依。让开发区和管理区的各项工作步入法治化、规范化、科学化的轨道。2、行政区划的赘生物，应依照《宪法》和《地方组织法》和《国务院行政区划管理有关规定》进行清理整顿，彻底清除行政区划的赘生物。使行政区划真正纯正化，以便推动市场经济快速发展，要从提高行政效能，节约管理成本的目的出发，认真研究行政区划的管理问题，管理层次多，中间环节就多，需要协调的关系就多，管理成本就高，工作效率就低，甚至导致官僚主义，互相扯皮、互相推诿等腐败作风。要科学合理研究行政区划问题，就是要彻底清除行政区划的赘生物的问题。最终达到精简机构、减少人员编制、节约管理成本、减轻财政负担，提高行政效率的最终目的。3、行政区划管理不同于一般的行政管理，他是事关一地发展和社会稳定并且涉及面广，所谓“牵一发动全身”故而其政治性、政策性强、且极为敏感：另外是学问深，关系到政治、经济、历史、地理、民族、文化等诸多方面。行10政区划的设立、调整、变更的职权由国家权力机构和政府机构共同行使，一项行政区划的调整、变更事项常常涉及到几万甚至是几十万人口或数百平方公里地域政权的兴废。因此，各级政府在调整行政区划时必须慎重稳妥从事，要遵循有利于经济建设，有利于社会稳定，行政管理的原则，深入调研、充分论证、使调整方案合理、周密可行，并且要严格依法办事。为促进永州经济发展，维护社会稳定，构建和谐永州，我们必须不断提高行政区划管理的法制化科学化水平，减少行政区划赘生物的产生。