行政理论与方法

公共行政理论与方法中共广州市荔湾区委党校刘韶晖主要介绍公共行政概论；公共行政过程，重点介绍行政决策、行政执行、行政监督环节；公共行政的方法。第一部分公共行政学概论——公共行政与公共行政学对应：教材第一章、第二章重点讲解：一、公共行政与公共管理、行政管理的关系二、公共行政学的起源与理论内容难点：公共行政学的理论内容•一、公共行政与公共管理、行政管理的关系1、德怀特·沃尔多在他早期研究《什么是公共行政？》中认为，公共行政存在着“两种典型定义：第一，公共行政是为达到政府目的而对人与物质的组织与管理；第二，公共行政是管理国家事务的艺术与科学。”他认为，关于公共行政学是艺术还是科学的争论，其原因在于“‘公共行政’这个词有两种用法”，“一是知识探索的一个领域、一门学科或一种研究；二是一个过程或一种行为——管理公共事务。这两种含义紧密相关，却又各不相同。”他还认为，公共行政学是“研究公共行政这一特定过程的学问”，而“公共行政就是政府持续不断地活跃着的业务工作，这种业务工作是通过一系列组织和管理程序，同法律的执行联系起来”。2、罗伯特（RobertB.Reinhardt）认为，公共行政学理论来源于公共组织理论、政治学理论、社会学理论、经济学理论、伦理学理论等，由此出发，他把公共行政学知识体系概括为（1）政治与行政；（2）官僚机构与民主政治；（3）组织与管理；（4）理论与实践；（5）公共组织理论。3、F．A．尼格罗和L．G．尼格罗：公共行政学研究政府的公共行政活动，而公共行政可以分解为如下内容：“(1)是公共机构中的一个协作性集体的努力；(2)它遍布于三大政府部门(行政、立法和司法)及它们之间的相互关系之中；(3)它在公共政策的形成过程中发挥重要作用，因而是政治过程的一个部分；(4)在许多主要方面与私人行政不同；(5)在为社区服务方面与大量的私人团体和个人有着密切联系。”4、理查德·J斯蒂尔曼（RichardJ.StillmanII）编写的公共行政学教材《公共行政：概念与案例》（PublicAdministration:CStallmanandCases），列举了十二种关于公共行政的概念，并指出：这些公共行政概念中一般地都包含了如下几个方面：第一，公共行政是指政府行政部门的活动；当然，它也与立法和司法部门相联系；第二，公共行政必须明确地表达和执行公共政策；第三，公共行政包含着涉及到协调人的行为和人的努力的广泛问题；第四，公共行政在许多方面不同于私域管理；第五，公共行政担负着提供公共产品和公共服务的职责；第六，公共行政执行法律的活动必须以法律为基础。•公共管理？行政管理？公共行政？•您认为以上各个词汇有什么区别？公共管理与行政管理的关系（反映在学科设置上）1202工商管理1205图书馆、情报与档案学1203农林经济管理1201管理科学与工程1204公共管理一级学科学科门类二级学科120401行政管理120402社会医学与卫生事业管理120403教育经济与管理120404社会保障120405土地资源管理12管理学公共行政与公共管理的联系与区别两者的联系：①公共行政与公共管理都是对社会公共事务的管理，“公共”是两者的共同边界。②公共行政即政府管理，公共管理的核心主体也是政府，虽然它的主体还有非政府公共组织；这样，公共管理与公共行政两者的核心主体都是政府。③公共行政和公共管理都是管理机关依法开展的管理活动，都具有很强的法律规范性。④公共行政与公共管理都以追求公共利益为目的，管理中都将“公平”因素放在首位。两者的区别：①管理主体。公共行政的管理主体是政府，公共管理的管理主体除政府外，还包括非政府公共组织。②管理客体。公共管理的客体比公共行政宽泛，它的管理范围既包括了属于政府管理范围内的社会公共事务，还包括了不属于政府公共管理事务的社会公共事务，诸如一些在传统公共行政中难以见到的公共环境、项目执行、绩效评估、公共伦理等。③管理目标。公共行政是一种“内部取向”，重视机构、过程和程序的管理；公共管理是“外部取向”，重视项目、结果和绩效的管理。④管理手段。公共行政重视计划、组织、指导、协调、报告等基本技能，公共管理则关注些可用来将思想和政策转变为行动的管理工具、技术、知识和技巧。⑤管理思想。公共行政强调执行规范，强调“政策科学化”；公共管理则将更多的企业管理思想纳入到公共管理过程中，强调“管理市场化”。泛“行政化”的社会现实政府：“工商行政管理局”、“行政执法大队”、“行政服务中心”、“税务行政”、“机关行政事务管理局”……企业：“行政部”、“人事行政部”总结：•公共行政的含义•公共行政的主体•公共行政的客体二、公共行政学的起源与理论内容•1887年威尔逊《公共行政研究》•（一）古典行政学理论（1887年—20世纪30年代）•（二）行为科学时期的行政学理论（20世纪30年代—20世纪60年代）•（三）现代行政学理论（20世纪60年代后）第二部分公共行政过程对应：教材第七章、第九章重点讲解内容：1、行政决策及其在中国的改进实践（案例、对比）2、行政执行与行政权力的实施（讨论、案例）3、行政监督及其在中国的困境与改进（讨论）难点：行政决策公共行政是一个过程。从宏观来说，公共行政经由低级到高级、粗放到科学的演变过程。无论是内容还是形式，都随着社会发展和文明的进步而不断演变。从每一管理周期来说，公共行政是由多个环节有机组成和有效运作的充满活力的过程.这些环节主要有行政目标、行政计划、行政决策、行政执行、行政监督、行政信息、行政咨询、政府危机管理与行政协调等。在公共行政过程中，公共行政要顺利进行并达到预期目标，必须获得保障。除外部条件外，主要的保障条件有行政立法、行政文化、行政道德、财务行政、后勤和办公室管理等。同时，公共行政要有效地为经济基础和社会服务，必须充满活力和富有效率。增强行政效能，提高行政绩效，提高行政服务质量，是公共行政的出发点和归宿。一、行政决策•全国人大常委会委员长吴邦国曾说：我们国家最大的浪费莫过于战略决策的失误。决策失误造成的损失远比一件贪污受贿大要案件造成的损失和危害大得多。•1983－2002年，最高人民检察院查办腐败案件所挽回的直接经济损失累计491.3亿元，平均每年25亿元左右。•世界银行估计，在中国“七五”（1986开始）到“九五”（2000年结束）期间，投资决策失误率在30％左右，资金浪费及经济损失大约在4000－5000亿元。（一）决策的基本理论模式1、理性决策模式（最优决策模式）2、有限理性决策模式（满意决策模式）3、渐进决策模式4、其它类型的决策模式（混合扫描、多源流、支持联盟等）“休克疗法”，及其在俄罗斯的失败•俄罗斯的“休克疗法”的例子是一种怎样的决策模式？•“休克疗法”为什么会失败？•“休克疗法”的例子对中国的改革有何启示？•中国改革开放——典型的渐进决策过程“摸着石头过河”①先经济改革再政治改革；②改革“三步走”战略；③点——线——面的开放过程；④东——西——中的发展过程；⑤一部分人、一部分地区先富起来,以先富帮后富,最终实现共同富裕。云南富民林业局用油漆涂绿荒山圆明园管理部门耗资1.5亿铺设防渗膜深圳执法队放火烧毁千平米违章建筑湖北汉川红头文件规定喝酒指标二、行政执行行政执行是指具有相应职权的行政机关，或经过合法授权的其他组织、行政人员，就一定的公共行政事项实施的行政执法活动，是针对特定的相对人和特定时间而采取的具体行政行为，包括行政命令、行政检查、行政处置、行政强制执行等内容。行政执行的内容与任务可归纳为六个方面：5W1HWhat执行什么——明确具体任务、要求、中心工作、重点Why为什么执行——明确宗旨、目标、战略、可行性When何时执行——开始时间、完成进度Where何地执行——实施的场所、地点、环境条件，限制因素Who谁去执行——哪个部门负责，哪个部门协助How怎样执行——制定措施、政策和规则，资源的分配、使用、协调、平衡2006年末，来自河南农村的50余名假和尚仗着一身袈裟和刀枪棍棒，一路骗群众、打记者、袭警察，顺河南、湖北、重庆和四川“杀将而来”，最后在成都市180余名全副武装警察强力合剿下方折戟。1.行政权力是一种支配他人的力量。国家行政管理机关凭借这种支配力对社会公共事务进行管理，确保行政活动有序进行。2.行政权力是一种强制他人服从的力量。行政权力的强制性可以使行政机关仅依自己单方面的意思表示而作出具有约束力的行政决定，而无需考虑被管理者同意与否，被管理者是必须服从的。3.行政权的支配力和强制力孕育着权力的任意性与腐化性。权力不受管制，常使某些行政工作人员利令智昏，反仆为主，置法律于不顾，以权欺人，以势压人，无所顾忌，任意妄为。谨防行政执行过程中的“软柿子”效应！——行政执行的伦理缺失三、行政监督•什么是行政监督？谁能够对行政进行监督？•监督（supervision)：监察督导•行政监督（administrativesupervision）是指对国家行政机关及其工作人员的行政管理行为所依法进行的监察和督导，其包括广义和狭义两层涵义。腐败指数时间中国得分中国排名样本数量透明国际腐败感觉指数20053.278158透明国际行贿指数20023.52021世界银行腐败控制指数2000－0.28982151国际管理发展学院贿赂和回扣指数19992.2223747世界经济论坛贿赂和腐败指数19983.533159中国在5种腐败主观指标中的排名1、腐败的严重危害•公共权力的滥用和腐化•社会资源的浪费•社会分配不公•政府行为能力下降•政府合法性基础丧失2、中国腐败后果的经济学估算根据官方公布的腐败案件来计算腐败所带来的直接经济损失：1983－2002年，最高人民检察院查办腐败案件所挽回的直接经济损失累计491.3亿元，平均每年25亿元左右。图4涉案县处级以上官员人数的变动70087511889241448103719152262257718202200267032695138192871194269923140543449146440843176137155151050010001500200025003000350019861987198819891990199119921993199419951996199719981999200020012002时间人数检察院查办县处级以上人数法院判刑县处级以上人数•思考：①反腐败能不能出政绩？②如何遏制腐败？第三部分——公共行政方法主要介绍:传统行政方法与当代行政方法的具体内容传统行政方法1、行政手段：指政府公共部门凭借行政权力，依靠从上到下制定、颁布、运用政策、指令、计划的方法，来实现国家对公共事务的领导、组织和管理的目的。2、法律手段：指行政部门在公共管理领域内，依照法定职权和程序，把国家法律、法规实施到具体的行政活动，以达到有效而合理的管理目的。3、经济手段：是行政管理主体根据客观经济规律，运用价格、信贷、利率、税收、工资、奖惩等经济杠杆和方式，通过调整经济利益关系而实施管理的方法。4、思想教育手段：指依靠宣传、说服、沟通、精神鼓励等，激励人们的积极性，使行政管理者和被管理对象自觉自愿地去从事政府部门所鼓励的工作或活动，实现行政管理目标的方法，是通过对人们进行确定的、有目的的、有系统的政治思想教育、心理诱导和行为激励，引导被管理者自觉为实现组织目标而努力的管理方法。其方法有：启发教育、说服劝告、建议协商、树立典范、舆论抑扬等。当代行政方法1、市场化工具：行政部门利用市场这一资源有效配置手段，来达到提供公共物品和公共服务的目的的行政方法，民营化、用者付费、合同外包、特许经营、凭单制、分散决策、放松管制、产权交易、内部市场，是市场化工具的具体方法。2、工商管理技术：把企业的管理理念和方式引入到行政部门中来，吸取有效经验达成行政目标，战略管理、绩效管理、顾客导向、目标管理、全面质量管理、标杆管理和流程再造技术，都是工商管理技术的具体方法。3、社会化手段：行政管理更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现行政目标，社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系