行政管理理：美国，日本，中国

87论䕯MAOGuirong　中国行政学（行政管理学）的研究和教育强调行政学是管理学的一个分类，强调职业教育，对美国行政学的教育模式非常关注。本稿探讨如何学习美国的行政学理论问题，以行政管理的理论为事例分析跨越国界的行政学理论的应用问题。　战后日本的行政学教育与研究也经历如何吸收美国行政学理论的问题，许多经验对于我们可能有启发。本文选取两个管理理论在日本学习和应用的事例，探讨美国的管理理论的应用实践。这个问题涉及到行政的理论和行政改革的互动，也涉及行政学的理论如何应用于不同国度的行政实践的问题。美国的管理理论在日本的应用不能简单相比于在中国的实践，但是可以作为参照。　本文首先分析中国行政学（行政管理学）的管理学倾向的发展动向，对美国行政学的关注，其次分析美国行政学的管理理论的形成和基本理论，其后以日本的事例探讨美国行政学的管理理论在不同国度的应用问题，以供我们汲取美国行政学的管理理论以及学习美国行政学的诸理论时作为参考。，中国行政管理学的教育与研究　1980年代以来，中国开始探讨公共行政学或行政学的研究和教育，1984年前后在“学习外国的先进技术和管理经验”的大方针下，行政学学科的建设开始渐渐偏向强调管理，行政学称为行政管理学，学科分类也归于管理学类。中国行政学的学术团体是行政管理学，1985年发行的学会机关杂志题为《中国行政管理》。1984年，夏书章教授主编的教科书对行政研究提出了定义，认为行政管理学是88行政管理理论：美国，日本，中国探讨“国家如何管理社会”问题的学科，这在当时是标准的行政学教科书，发行量在十万册以上，影响很大（刘怡昌等，1996；LamandWong1999；Ma1996）。事实上，行政学与管理理论不同，这个问题并不是没有认识到，但是似乎是少数派（张，1990）。行政学研究如其名为行政管理学，强调管理的偏向非常明显，强调政府管理是一个普遍的倾向（毛，1999）。现在回过头来看，2004年前后“服务型政府”观念的提出是一个非常大的转折。这个转折大约花费了20年的时间。　中国行政学研究与教育恢复了20多年，虽然变化很大，但是对“管理”的强调依然不减当年。2002年新创设的MPA课程，学位是为公共管理硕士。首先24所大学开始公共管理硕士的课程，2004年又有24所大学加入这个行列，公共管理硕士课程的大部分生源来自于政府部门，这是否与行政学院等形成竞争，具体不清。但在这个课程设置的开始，我曾发现教育内容的编制强调管理，另一方面忽视相关法律课程的设置。如2001年MPA指导委员会的公共管理硕士的学习课程中只有３个学分的行政法课程，甚至没有宪法的课程（毛，2002）。到现在究竟有多少行政学相关课程在中国出现，本人没有具体探讨，但是据研究，其课程编制强调管理的倾向依然存在（WangandGu2002；Wu2008）。从公共管理硕士课程的开设和发展来看，行政学研究与教育的学科建设和发展异常迅速。在这其中，中国对美国行政学的教育与研究表现了异常的关注。如果将威尔逊〈行政的研究〉一文的发表作为美国行政学诞生的标志，美国行政学的发展已有120多年的历史。可以说行政学在美国成长，在美国逐步得到了发展（HozlerandLin2006）。所以我们学习在世界上确立其地位的美国行政学是十分必要的。美国行政学教育强调职业教育，professionaltraining是其特色之一。美国的MAP等课程教育是把行政学教育作为职业教育。行政学的教育机构，作为职业技能的训练机构为将来的公务人员提供一揽子的知识。中国公共管理硕士课程的设置反映的是美国行政学教育模式在中国的应用。此外，中国人民大学出版社翻译的行政学著作也显示出中国行政学教育与研究对于美国的关注。　此外，美国的行政学管理理论非常丰富，如下文所说，以管理理论为代表的行89行政管理理论：美国，日本，中国政学理论是美国行政学的正统理论（orthodoxtheory）。这些理论对于中国《行政管理学》的建设有许多参考价值。我们正处在行政制度建设的途中，美国行政学的理论，诸如部委的编制，人事管理等的公务员制度，公共财政的制度和政策分析等对于中国的行政改革都有参考价值。美国行政学教育模式为我们提供一种培养政府管理人才的方法，同时，美国行政学的管理理论可以为我们提供行政制度建设的指引，提供政府改革的理论性参考。中国行政学（行政管理学）归类为管理学，在教育与研究上强调管理，强调职业教育，显然美国的行政学教育对中国有非常重要的参考意义。当然，行政学作为一个academicandprofessionaldiscipline，其发展方向等问题在美国也并不是一个没有争论和讨论的问题。作为一门学问，至少在1970年代开始就有讨论该学问的认同等问题(Ostrom1989)，行政学的教育是否适应时代的要求也是一个讨论已久的话题（HozlerandLin2006）。　有必要指出的是，美国行政学的教育模式，是在民主制度下，提供为民主政治服务的专业知识和专业人才的制度。中国的政治和行政的发展不能与其简单相比。中国的行政体系非常政治化，而且行政系统异常庞大，在市场经济化的改革历程中，行政掌管的权限依然很大，管的太多还是问题。行政学的研究和教育要探讨如何管得少和管得好，这是重点。另外，新公共管理（newpublicmanagement）与传统的行政管理（administrativemanagement）相差不少，不可混淆。传统的行政管理（administrativemanagement）关心的是行政体系的功能化，体系化，宏观控制，关心的焦点是行政体系本身的建设。而新公共管理（newpublicmanagement）更关心行政体系与社会，市场的关系。英美的新公共管理（NPM）是在官僚制体系的建设和长期发展之后出现的一个新的动向。新公共管理“摒弃官僚制”的呼唤在于对官僚制体系与市场以及社会相互关系的重新审视。2006年中国出台了“公务员法”，我们首先需要建设真正意义上的近代官僚制，或者说中国需要“重整官僚制”，而不是“摒弃”尚未建设成功的“官僚制”。我们强调管理的时候，不要混淆不同的管理理论。本文的管理理论以及事例分析所涉及的是传统的管理理论，这些理论正是美国行政学的亮点。90行政管理理论：美国，日本，中国，美国的行政管理理论的形成与实践　我们研究行政或者建构行政学理论不能不学习美国的行政学。但是学习美国的行政学，不能不学习美国的行政实践和行政发展，或者必须要对美国行政的历史和现实持有知识和理解。其原因在于，美国行政学是基于美国行政发展的需要而产生的。在理解了美国的国情，美国行政学发展的背景之后，才能正确吸收美国行政学的理论。拿来主义并不是坏事，问题是拿什么，如何拿，拿到了如何应用，这是个非常重要的问题。以下首先概要谈谈美国行政学形成的背景，分析一下其管理理论的特点。　一般来说，英美国家发展的特征是，政治发展和民主建设先于行政制度的建设和发展。英美国家的资本主义发展在本质上是自生的资本主义，在自由市场经济下，所谓的“看不见的手”起作用。或者说，政府或社会期待“看不见的手”起到市场调节的功能。在近代早期，英国官僚制的作用很小，美国更不例外。美国从国家建设初期开始稳步地发展其民主的政治体系，政府对市场和社会的干预作用较小，因而行政的规模和作用较小，对行政研究的需求并不大。近代行政学的研究和教育到19世纪末20世纪初期才诞生。也就是说，在工业化，城市化的发展呼唤行政的积极干预和介入时，英美才开始建设近代公务员制度，建构近代官僚制。英国在19世纪50年代开始探讨近代公务员制度，美国在19世纪80年代通过彭德尔顿法开始近代公务员制度的建设，这些都是这个时代的要求。纽约市政调查会在1906年的设立，更标志着城市化对现代行政体系建设和行政研究的要求。行政学研究是在这个背景下开始的。　事实上，欧洲大陆的行政建设非常早，研究水准也非常高。我们只要读韦伯就可以知道。作为资本主义的后起国家，德法等大陆国家在近代行政机构的发展以及近代公务员制度的形成上较早，较快。时代需要行政官僚制体系作为近代国家建设的主力和先锋。同样，后起国家日本在明治维新后为了建设近代国家，赶超91行政管理理论：美国，日本，中国欧美，参考了欧洲大陆国家的教育和行政等的制度。在这些国家的发展早期，富国强兵需要强有力的行政官僚制与军事官僚制，国立大学的建设和优秀人才的国家培养成为这些国家发展的共同特征。近代的资格任用制不是在英美国家而是在德国和法国等大陆国家先行发展，就是很好的佐证。　由于历史发展的不同，欧洲大陆国家与英美的行政官僚制的地位和作用有许多差异。在近代发展过程中，法国和德国等大陆国家虽然历经许多政治的动荡，但其官僚制体系却具有稳定发展的特征（Heady1996）。可以说大陆国家以稳定的官僚制作为近代国家支柱，从而推动近代资本主义的发展。日本的近代历史与德法等大陆国家有许多相似之处，日本学者曾经把日本定位为“天生的行政国家”，可见一斑。在这些国家，作为行政研究和教育的学问，相比之下，行政法研究非常盛行。大陆国家的行政法非常发达的历史背景也在于此。显然，欧洲的行政研究，官僚制研究与美国有许多不同之处，日本亦然（Heady1996；毛，2009）。　英美国家的行政规模和作用在其后发生了大变化。工业化，城市化的发展要求建设现代公务员制度，建构现代官僚制。但是，在理论上，行政的建设需要一个支撑，来解决民主制与官僚制或官僚政治的矛盾问题。美国行政学的政治行政二元论的出现是那个时代对行政建设要求的正面回答，正是这个理论支撑。该理论解决了在保证民主政治对官僚系统控制的前提下，行政拥有一定的独立空间的构想问题。正是在这个空间，美国开始建设现代公务员制度，建设现代行政体系。时代正逢美国大企业成长和经营理论的发展，这也给行政的发展提供了许多参考。威尔逊的〈行政的研究〉一文强调行政是管理，行政是business，这也是时代的反映。其后，大企业组织的人事管理，财务管理，组织管理等的想法和主张被引进了行政的世界。1911年的塔夫托总统的行政改革委员会对联邦政府的组织，人事，预算等各个方面提出改革方案，都是时代性的行政建设要求的回应。其后的市经理制，职位分类制（1923年实施）等行政制度也都可以追溯到企业管理中。企业组织的理论给美国行政的建设和行政学的研究提供了经验和知识（西尾，1990；西尾，2006）。92行政管理理论：美国，日本，中国　到20世纪20，30年代，美国的官僚制有了一定的发展，在维持民主制的基础上，行政学的关注焦点开始变化，开始探讨如何强化执政权对官僚制的控制，而行政管理（administrativemanagement）理论是在这个背景下产生的。古里克的posdcorb一词就是在这个时代背景下创造的，是对上级管理者的管理功能的本质要素的把握。控制幅度（spanofcontrol）理论，命令系统一元化的原理，依同质性原理进行编制的组织编制原理，还有命令系统与参谋系统的互动的原理等核心理论与posdcorb一起构成美国行政学的管理论的精华。这个理论强调的是自上而下的宏观调控和体系化的管理。20世纪30年代，以行政管理理论为核心的美国行政学正统理论（orthodoxtheory）形成。行政管理理论通过布郎诺委员会的活动以及政府改革提案，美国总统府的设立等行政改革的实践确立其理论与实践的地位，并且开始影响世界。古里克所构想的行政的管理理论，其基本思维可以归纳为如上的参考图。　当然，美国行政学的正统理论后来受到西蒙等的现代组织理论的批判。西蒙等指责上述正统理论，特别是古里克的部委编制等理论是“格言”，而不是理论。而且，我们知道，命令系统的一元化理论，参谋系统与命令系统关系的理论在其后的行图论93行政管理理论：美国，日本，中国政学发展中都有修正。行政的实践中，一元化的命令系统是相对的，现实行政权力的运作是多元的，而且多元的权力过程是开放型的，内部权力与外部权力，制度化的权力与非制度化的权力相互交融，行政过程愈见复杂。因而，行政的政策决定就不是一个单纯的制度上的，权限命令的结果，这