行政结构：驻京办

一、地方驻京办面临整肃风暴一场针对各级地方政府驻京办事处的整肃风暴正在酝酿中。获悉，国务院机关事务管理局（以下简称国管局）正在制定一份彻底的整改方案，方案首先涉及52家副省级以上政府办事处和大型国企驻京办的整顿和改革。国管局驻京办管理司负责副省级以上驻京办的管理和协调。此前，整顿驻京办事处已被中纪委和监察部列为2006年四大工作任务之一。各级政府的驻京办事处因“跑部钱进”而被时任国家审计署审计长李金华点名。5000余家政府驻京办事处正面临着半个世纪以来最大的一次生存危机，一些基层县市政府办事处恐怕难逃被裁撤的命运。风暴欲来几天前，北京市发改委相关处室的负责人已经开始走访各地市县级驻京联络处了。2006年8月30日，一位市级驻京联络处主任指出，“这次了解的情况与机构改革有关”。5000余家县级办事处均归口北京市发改委区域经济合作处管理。该处一位负责人说，中纪委和监察部现在正在查这个事情，等中纪委拿出意见，改革才能定下方向。驻京办成为风暴中心，或许缘于李金华的敢言。2005年年底，在谈到对预算资金的审计监督时，他直言：各省市区、地级市甚至县都在北京设立办事处，有的驻京办目的就是“跑部钱进”。2006年年初，中共中央政治局常委、中央纪委书记吴官正在中央纪委第六次全会上所做的工作报告中，三次提到了驻京办的腐败和治理问题。据贵州省驻京办的一位负责人说，吴官正的讲话首次将整顿驻京机构、刹住“跑部钱进”风提到了一定高度。其后，中纪委将调查整顿驻京机构列为2006年重点任务之一。更实质性的动作开始于2006年2月。2月27日，国管局召开廉政工作会议，各省驻京办负责人全部到会。会议决定，由中纪委负责调研驻京办，由国管局具体酝酿拿出改革方案，这个方案可能会在今年第四季度择机公布，方案中首先涉及52家副省级以上政府办事处和大型国企驻京办事处的整顿与改革。江西省驻京办有关人士说，中纪委曾计划三年完成对驻京机构的改革和整顿，今年是三年里的最后一年。驻京办现象没有人确切地知道，中国有多少形形色色的驻京办事机构。粗略统计，在北京，除了52家副省级以上办事处外，还有520家市级和5000余家县级办事处。而据江西省驻京办事处人士估计，如果加上各种协会、企业和大学的联络处，各种驻京机构超过1万家。1949年，内蒙古自治区率先在北京设立第一家驻京办事机构。1991年，北京共有186个市级以上的驻京办。此后，驻京办以惊人的速度在北京扎营，到2002年时已激增至426个，十年之内翻了一番。一般来说，驻京办事处将自己定位于沟通信息、招商引资、协助遣返上访群众和组织来京务工者等。在此过程中，“跑部钱进”现象广为诟病。未经证实的消息说，各地办事处每年用在疏通关系上的“灰色经费”在200亿元以上。一个变化是，不仅各级地方政府在北京设立办事处，省级政府的厅局机关驻京办事处也越来越多。省发改委、建设厅等实权部门纷纷在北京设立办事处，直接与相关部委沟通，省办事处的职能越来越小了。事实上，一位江西省驻京办事处人士说，“他们比我们有钱”。而湖南省政府驻京办事处办公室工作人员指出，他们和省建设厅驻京联络处没什么关系，他们归北京市发改委管，我们归国管局管。也许厅里觉得有必要设置驻京联络处，又有人力和财力，就设了。吉林省人民政府驻京办事处经联处副处长金宝山说，省政府驻京办事处和各地市驻京联络处也没有太大的关系，原则上是我们指导他们工作，“指导但不是领导工作”。过去，有些省份各厅局的驻京联络处是设在省政府办事处里的，但是后来他们都自己设立了联络处，自己联系各自领域的事情。他说，“实际上‘跑部钱进’主要就是省里一些机构的驻京办，害得大家一起跟着遭殃。现在比以前好多了，以前跑得更厉害”。山东省日照市政府驻京办事处主任卢振迢说，除了归国管局管的那52家，其他的办事处、联络处管理都是很松散的，向北京市发改委递个申请，租个办公室就可以了，有的甚至都不注册，租个房子就成，相当于“黑户”。北京市发改委不收其他费用，只是要每年审一次机构代码证书。据知情人士介绍，县市联络处原则上三年一换届，但在不少县市，联络处做得好，基本都是不变的，可以继续做下去。事实上，办事处的工作很不好做，因为县市领导关系很复杂，接待谁好了谁不好了，回去都会影响你政绩的好坏。一位不愿透露姓名的驻京办事处人士说，“联络处说白了就是吃喝联系，什么事情都做，很杂。上面也经常有事没事地过来看看，我们都陪吃陪喝，接待看级别定规格，有的要钱，级别高的一般不会要钱，万一人家不高兴了怎么办”？而且，“你说领导谈话办事，能是三两句话就行的吗？说实话，我们也不想这样辛苦，有谁想干这种工作？都是没办法。”不管出于什么原因，驻京办事处成为腐败高发区是不争的事实。据不完全统计，最近几年因腐败落马的驻京办负责人就有河北省李真案中的河北省驻京办主任王福友、成克杰案中广西驻京办事处副主任李一洪、沈阳“慕马案”中沈阳驻京办主任崔力等等。第三方力量各种驻京办事处和北京的关系颇为微妙。江西省驻京办一位负责人说，北京市一度停止了对新设驻京办事处的审批。2003年又曾专门发文，欢迎设立各种驻京办事机构。其中最受北京市欢迎的是各大企业的驻京办，其次为各县市政府的，而对于各省发改委等厅局设立的办事处比较反感。原因在于，他认为，“因为各省直属厅局在北京只是跑项目，没有投资相关产业”。各种驻京办事处为北京带来了巨大的经济利益。据不完全统计，各级政府驻京办事处的资产在2001年就超过了100亿元，仅2002年，这些办事处在购房、建房的投资和日常经费开支就高达43亿元，平均每户482万元，比上一年增长了23.5%和21%。据《2003年北京工业统计年鉴》披露，各驻京办事处除了在拉动北京内需方面“发挥了重要作用”，还参加了北京顺义啤酒节、大兴西瓜节等招商活动，并促成了投资4000万元的海尔集团物流中心落户北京。广东某市驻京联络处一份报告中甚至声称，外地驻京机构投资已成为继国外资金和私人投资之后的“第三力量”。上述江西驻京办人士说：“驻京办怎么改革，就看北京市和中央怎么协调了”。在1990年7月由国务院办公厅转发的一份驻京机构清理整顿通知中，明文规定“各级政府的驻京办事机构一律不得经商办企业，已开办的企业要立即撤销”。而在北京市后来的几份文件中均对其产业经营默许并设有“驻京联络处申请办理经营性实体（宾馆、饭店、餐馆等）”的一项服务。8月29日，北京市发改委区域经济合作处的周处长声称，“我们听中央的”。但与此同时，他指出，现在还没有听说有什么改革计划。另一位区域合作处的负责人则认为，一些改革实际上已经开始了。其中，各企业的驻京办原来也由该处管理，去年年初划归北京市工商局管理。他认为，“这样就比较方便，放开了不准经营的限制了”。目前，各企业的驻京办事处占到了全部驻京机构的37％，数量上仅次于政府的驻京办事处。改变的和不可改变的从目前来看，县市级驻京联络处是最有可能被撤并的驻京机构。吉林省人民政府驻京办事处经联处副处长金宝山认为，“很多县市一级的联络处根本没有存在的必要，一个机构三四个人、一个办公室能做什么事情？完全可以撤并到省驻京办这边一个处室”。但是这一点也很难得到县市官员的认同。东部沿海某市驻京办人士认为，有些县市的办事处确实该撤，有些比较大一点、发展好的地市，办事处也都形成规模了，就应该实际考虑一下。每个地方都有自己的诉求，当地方利益和国家调控有冲突的时候，肯定需要反映情况，做些沟通。一些批评者则认为，是中央政府的资源配置权力过大才导致了各级驻京办的激增和腐败问题层出不穷，仅仅对驻京办动刀并不能解决根本问题。贵州省驻京事处一位负责人指出，“政府总喜欢管一些该交给市场的东西，政府管的越多，‘跑部钱进’就会越厉害”。他认为，驻京机构确实需要改革，但如果只是国管局一个命令一下就完了，以后各种各样的驻京机构肯定还会再起来。东北某省驻京办事处经联处负责人对这一点表示认同，他强调指出，“治理‘跑部钱进’不能只看现象，不能只揪住联络处一面不放，两方面都有原因。地方要发展、要上项目，国家要搞宏观调控、打压投资过热，地方不发展怎么能行呢？让一些地方达到国家制定的一些产业标准，几乎就等于让他们停产了，不跑部怎么能行呢”？为此，他坚持认为，“部委和驻京办要各打五十大板，不能只揪住一个不放。”曾经参加了年初国管局会议的一位驻京办负责人说，“国管局单搞肯定不行，甚至可能会招致地方政府的反对”。他认为，改革办事机构是一件关系到地方政府和国管局、涉及面比较广的事情，肯定需要上面和下面的进一步沟通和协调。一位驻京办网站负责人也认为，驻京办虽然出了很多问题，但中央处理还是很慎重的，如果改革也应该纳入政府机构编制改革。改革的方向是进一步弱化政府的色彩。而现在驻京办事处的干部都是有级别的，县级驻京办是副科级，省驻京办一半是副厅级，一半是正厅级。他说：“即使中央取消了各级驻京办，各级政府也还是会以其他形式设立驻京的联系机构，不叫驻京办了，但驻京办沟通各部委的职能也还是要有的”。[案例思考]1、根据职能性质划分，驻京办属于行政机构的哪一类型？这类机构有什么基本属性？2、本材料主要反映的是一个什么事件？其基本构成要件是什么？3、结合政府结构设置的基本要求，分析我国各级政府驻京办产生及其机构调整的基本动因。其中，重点分析驻京办职能调整的原因。4、结合所学专业知识，联系中国现有国情，分析本次驻京办整肃风暴的发生动因，并且预测风暴的发展趋势。二、成都大部制改革初见成效仍有部门不愿交钱交权1[2]党的十七大报告指出，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”作为新一轮行政管理体制改革的“关键词”，“大部门体制”引人关注：是单纯组织机构的“减”，还是政府职能的“转”？充分“授权”与严格“问责”之间，怎样有机统一？作为一项具体的机制创新，又该如何在行政管理体制改革的总体布局中协调推进？九龙治水流进成都后，府南河就分属几家管理：水利局管农村段，市容环卫局管河流下水道，市政公用局管河道，府南河管理办公室管府南河综合治理，国土局管地下水。这样的体制，让成都本已十分棘手的水环境问题雪上加霜。一次，成都突降暴雨，刚投入使用半年的东城根街下穿隧道被淹，堵得一塌糊涂。隧道临近府南河，水却几天没抽出去。老百姓意见很大，甚至质疑是否隧道设计有误，该不该修建隧道。原因其实很简单，五家单位管水，平时相安无事，一场暴雨下来却没有一家出面牵头协调，人员、设备、资金无法落实，耽误了抽水。类似的尴尬，林业局和园林局也常遇到。按归口，大熊猫保护属于林业局，前几年，一到冬天，成都周边山区经常发现病饿大熊猫，虽然成都市动物园和大熊猫繁育研究基地近在咫尺，且设施先进，技术一流，但由于属于园林局，归建设口，结果，只能舍近求远，将大熊猫送往较远的卧龙自然保护区。成都大学在成都近郊的石陵镇，市区到石陵的公交车终点站距学校还有一站多路，很不方便。就为了将这一站的公交车延长到校门口，学校老师、人大代表、政协委员跑了一年多都没有结果。因为，按当时的分工，城内的交通是市政公用局承担，城外的交通归市交通局管，城里的公交车不能出城，郊区的车也不能到城里揽客。没有协调机制，这一站路怎么也开不过去。职能整合“行政管理体制僵化，分工过细、职能交叉，对接不清、空间模糊，有利就干、无利就躲。本来应是九龙治水，结果却是龙多不治水，行政管理体制非改不可了。”成都市机构编制委员会副主任李声宙说。成都市委、市政府开始了大刀阔斧的行政管理体制改革。探索从“大部门体制”开始：2005年2月6日，撤消农牧局，设置农业委员会；2005年11月10日，撤消水利局，组建水务局；2006年1月20日，撤消交通局，组建交通委员会；2006年10月18日，撤消林业局和园林局，组建林业和园林局。新组建的部门不仅仅是名称的改变，也不是回到从前计划经济时代的大揽大统，权力集中，而是根据法律、法规确定职能的原则，一件事情尽量由一个部门办理，将部门职能重新进行了梳理和调整，把职能和管辖