行政罚法之研讨

1行政罰法之研討台北市政府法規會主委陳清秀主委撰第一節概說一、概念及適用範圍（一）概念行政罰法（以下簡稱本法）於94.2.5公布，於95.2.5施行。本法所稱之行政罰，係指對於違反行政法上義務行為科處之行政秩序罰而言，不包括「行政刑罰」及「執行罰」（例如科處間接強制執行之怠金）在內。其中所謂行政秩序罰，指對於違反行政法上之義務者，科以刑罰之刑名以外之制裁；所謂行政刑罰，指對於違反行政法上之義務者，科以刑法上所定刑名之制裁；所謂執行罰，乃對於違反行政法上義務者，為督促其將來履行義務，所加予之處置1。至於個別法律中有規定義務人依法令或本於法令之處分負有行政法上金錢給付義務，逾期未履行，依法律規定，應加徵滯納金者（例如稅捐稽徵法第20條及規費法第20條），該滯納金之性質究是否屬行政罰？有無行政罰法規定之適用？不無爭議。本文認為滯納金主要目的在於督促履行公法上義務，具有行政執行特別規定性質；同時兼具有1行政法院83.10.29.八十三年判字第二三三０號判決：「水污染防治法第三十八條前段所定「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，」應屬行政秩序罰，以行為人過去已成立之「違反第七條第一項或第八條規定」之行為，為處罰客體；接續規定「並通知限期改善」為主管環保機關，對行為人（違反「第七條第一項或第八條規定」之人）所課將來應履行之義務；其次規定「屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；」應屬執行罰性質（訴願卷附、臺灣省政府訴願審議委員會研究報告，同此見解），以按日連續處罰，作為督促行為人（含義同上）完成改善之手段，而非以行為人繼續「違反第七條第一項或第八條規定」之行為為處罰對象。故如主管機關於行為人未完成改善前，怠於盡其輔導、督促行為人改善之權責，迨行為人已申報完成改善後，主管機關始行使其職權，開單就限令改善期滿後，申報完成改善前之期間內，按日連續處罰，顯已失其督促將來改善之意義，不能不謂為權力之濫用，依行政訴訟法第一條第二項規定，自屬違法。」。2遲延利息之損害賠償性質2。行政罰法規定行政罰種類分為罰鍰、沒入及其他種類行政罰，不包括滯納金3，立法者已然區別罰鍰與滯納金之目的、性質與定位均有不同，亦不屬於其他種類行政罰，如將行政罰法規定「適用」在滯納金之情形恐有困難，除非「類推適用」，但行政罰法以「類推適用」之方式對民眾處罰，終有不宜，但其部分原理原則：如故意、過失不妨可供參考，如無故意、過失之情形下，是否仍有必要再處以滯納金？容可商榷。至「懲戒罰」與「行政罰」之性質有別，懲戒罰乃是對於專門職業人員（例如醫師、建築師等）所為之懲戒制裁（所謂懲戒罰，指基於行政法上之特別權力關係所加之制裁），著重於某一職業內部秩序之維護，故行政罰之規定非全然適用於懲戒罰，從而行政罰法應無納入懲戒罰之必要。另懲戒內容如兼具行政法上義務違反之制裁與內部秩序之維護目的，則是否具有行政秩序罰性質，而屬本法第二條之範疇，應由其立法目的、淵源等分別考量。故如法律規定課予專門職業人員公法上義務，並對於其違反義務行為加以懲戒，其懲戒處分屬於本法第2條所定其他種類行政罰時，則應具有秩序罰性質，應適用本法之規定。反之，如因專門職業人員未能盡其職責而被懲戒或因喪失職業能力（例如罹患精神病）而被停止執業處分，則屬於職業內部秩序之維護，單純懲戒性質，並非行政罰性質。又公務員之懲戒與行政罰法規範之性質不同，無法比擬適用，自不待言。（二）適用範圍本法的適用範圍包括罰鍰及其他種類行政罰。所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：「一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證照、命令停工或停止使用、2滯納金在德國的稅捐通則將其明文規定為稅捐的附帶給付，該稅捐債權之附帶給付尚包括滯報金、怠報金、利息均屬之，基本上將其定性為督促履行特別手段之一，並附隨兼有遲延損害或補償目的性質，原則上主要為督促手段，類似行政執行法上怠金之性質，義務屆期不履行，以較高的金錢不利益，督促其履行，而非以制裁為目的，德國立法例已有明文規定，學說上亦無爭議。日本的金子宏教授亦類似此見解，並傾向屬於民事遲延利息損害賠償性質（參見陳清秀，稅法總論，2004，第3版，頁439以下）。395.1.20法務部行政罰法諮詢小組第3次會議結論亦認為滯納金不是行政罰法所適用之行政罰。3禁止行駛、禁止出入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。二、剝奪或消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分。三、影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布照片或其他相類似之處分。四、警告性處分：警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」本法所稱「其他種類行政罰」，僅限於第二條各款所定「裁罰性之不利處分」，並以「違反行政法上之義務」而應受「裁罰性」之「不利處分」為要件。並參酌司法院釋字第三九四號等解釋使用「裁罰性行政處分」之用語，加以規定。如果其措施只是營業管制性措施，並非對於違反義務行為之制裁措施，則不屬於本法所稱「其他種類行政罰」。如限制或禁止行為之處分，雖然規定於法規的罰則章節之中，但其處分僅係命除去違法狀態或停止違法行為者，例如命拆除違章建築以遵守建築法規，命拆除地上物以回復原狀俾遵守都市計畫土地使用分區管制規定等，屬於命除去違法狀態；或命停止違規營業以遵守營業法規，乃是命停止違法行為等，因其與行政罰之裁罰性不符，非屬裁罰性之不利處分，不在行政秩序罰的範圍，並無本法之適用4。此外，行政機關對違法授益行政處分之撤銷及合法授益行政處分之廢止，是否屬本法所規範之「裁罰性之不利處分」，而有本法規定之適用，應視其撤銷或廢止之原因及適用之法規而定，未可一概而論。倘若自始欠缺資格要件依法本來不應作成授益行政處分時，則行政機關予以撤銷，以回復合法狀態，應不屬於秩序罰性質。或是當事人事後喪失授益行政處分的基礎資格要件（例如低收入戶給予生活津貼，事後已經脫貧，喪失低收入戶之資格），而由行政機關廢止原來的處分，也不屬於秩序罰性質。再如證券交易法第五十九條第一項規定：「證券商自受領證券業務特許證照，或其分支機構經許可並登記後，於三個月內未開始營業，或雖已開業而自行停止營業連續三個月以上時，主管機關得撤銷其特許或許可。」之「撤銷」，性質上屬於營業管制措施，即不屬本法所規範的裁罰性之不利處分。又如行政機關對於業者進行評鑑，並公佈評鑑結果，以資訊公開，滿足大眾知的權利，並維護消費者權益，並非此處所稱「其他種類行政罰」。即使為維護業者權益，並4林錫堯，行政罰法，頁22（2005年初版）。4避免損害業者權益，而先行通知評鑑結果不佳之業者改善，給予改善期間，於期滿之後，再公佈最新評鑑結果，以符合比例原則，亦非屬於對於違反義務之制裁性質。又依稅捐稽徵法第二十四條規定所為限制納稅義務人之財產不得移轉或設定他項權利、限制其減資或註銷登記及限制出境之處分，及依海洋污染防治法第三十五條規定所為限制船舶及相關船員離境之處分，均屬保全措施，不具裁罰性，亦非屬「裁罰性之不利處分」，無本法規定之適用。在行政處罰種類有多種時，行政機關應注意依比例原則處理，選擇足以達成行政目的所必要而損害人民權益最輕微之處罰手段。最高行政法院91.02.07.九十一年度判字第二六九號判決即指出：「行政行為採取之方法應有助目的之達成。有多種同樣達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。行政程序法第七條定有明文。又行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。同法第十條亦著有規定。故行政處分須具合法性與目的性，行政機關行使裁量權限則應遵守法律優越原則，並應避免違背平等原則、比例原則等一般法的規範。違反少年福利法第十九條第一項、第三項之行為，依同法第二十六條第二項規定，其制裁方式分為罰鍰及勒令其停業、歇業或吊銷執照。依該條第二項前段規定處罰鍰，仍無助於維護社會秩序及善良風俗之目的時，始有依後段規定勒令歇業等處分之必要。否則其行政裁量即有不當。」二、行政罰法的地位----普通法性質本法第一條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」本法之立法目的，乃在於制定共通適用於各類行政罰之統一性、綜合性法律，期使行政罰之解釋與適用有一定之原則與準繩。又本法乃為各種行政法律中有關行政罰之一般總則性規定，故於其他各該法律中如就行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則另有特別規定者，自應優先適用各該法律之規定。此種特別法的規定，應該就個別事項分別觀察，原則上應無完全排除行政罰法的特別法律存在。例如個別行政作用法中對於共同違反行政法上義務行為之處罰，係採「由數行為人共同分擔」，而非分別均處罰之規定，則依本法第一條但書之規定，即應優先適用，而5無須依本法第十四條第一項之規定分別處罰之。例如遺產及贈與稅法第四十七條規定，對於所處之罰鍰設有上限，足見於遺產稅之納稅義務人有多人共同繼承之場合，如有違反該法所課予之納稅義務而受罰鍰之處罰時，該法應係採「由數個納稅義務人共同分擔」之規定，而非對每個繼承人均分別處以漏稅額倍數之罰鍰，否則該法第四十七條之規定將形同具文。另本法所規範行政罰之裁處，性質上為行政處分之一種，有關裁罰之程序或相關事項，依行政程序法第三條第一項規定，除本法就行政程序事項另有特別規定外，仍應適用行政程序法有關規定，故該法有規定者，除有必要外，本法不再重複規定。地方自治團體所制定的自治條例，可否作為特別法優先適用而排除本法的適用？就此本法第一條但書似不予承認，仍應適用本法。惟本法既然由中央統一立法，應屬於框架式立法性質，仍不得剝奪地方自治權，故依其事件之性質，如自治條例就其自治事項有特別規定，解釋上與本法規定並不牴觸者，仍應可優先適用自治條例之規定。例如本法第十九條規定違規情節輕微得免予處罰的標準，為法定最高額新台幣3千元以下罰鍰之處罰，倘若自治條例規定得免予處罰標準提高為新台幣5萬元以下罰鍰之處罰，對於人民更為有利，且屬於地方自治權範圍（蓋因對於違反自治條例所負擔之義務，是否要加以處罰，原本即屬於地方自治立法裁量權範圍），應無不許之理。反之，如對於中央法律規定之罰則，則應受本法第十九條規定之拘束，不得以自治條例特別規定提高免罰標準。第二節處罰法定主義一、概說人民違反公法上義務的行為，一般而言，可依行政執行法強制執行，至於可否加以制裁處罰，因制裁處罰涉及侵犯人民自由權利，應有法律或自治條例作為依據。此即處罰法定主義。此與刑罰的處罰採取「罪刑法定主義」類似，均為法律保留原則的表現。本法第四條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」按依法始得處罰，為民主法治國家基本原則之一，對於違反社會性程度輕微之行為，處以罰鍰、沒入或其他種類行政罰，雖較諸對侵害國家、社會法益等科以刑罰之行為情節輕微，惟本質上仍屬對於人民自由或權利之不利處分，其應適用處罰法定主義，6仍無不同。為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，自應以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限。所謂違反行政法上義務「行為時」，係指實施違規行為舉動之時，而不是結果發生時。二、處罰要件法定主義（一）處罰構成要件應由法規規定處罰要件係指處罰法規的全部前提構成要件，處罰要件的規範依據，可分述如下：1.形式意義的法律。立法院通過總統公布的法律，得作為處罰依據。有關處罰法律應規定於行政作用法中，而非在行政組織法律中規定。2.自治條例地方制度法施行後，鑑於自治條例係經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布，且自治條例亦得就違反屬於地方自治事項之行政義務者處以罰鍰或其他種類之行政罰（地方制度法第二十六條第二項、第三項），故處罰法定主義之法規，包括地方自治團體所制定之自治條例在內。依據地方制度法第二十六條規定，自治條例可以科處秩序罰的種類有其限制，只限於「最高以新臺幣十萬元為限之罰鍰、勒令停工、停