行政职权滥用产生的原因及对策研究

行政职权滥用产生的原因及对策研究摘要目前在各种社会腐败行为中，行政权力腐败数量最多、程度最重、危害最大。就中国情况而言，行政部门规模庞大、机构繁杂、行业多样，公务人员素质偏低、良莠不齐，易于发生权力腐败。因此，研究行政权力腐败的根源与治理对策势在必行。针对论文的特点，本文理论联系实际，采用案例分析法和比较分析法进行研究。首先，提出当前行政权力腐败的特征，介绍行政权力腐败的相关概念，说明其表现形式和危害，并从经济、政治、社会文化历史以及行政权力腐败者的心理等角度来研究行政权力腐败产生的根源。其次，论述当前治理行政权力腐败的重要意义，“和谐社会”的构建离不开对行政权力腐败的治理，而治理行政权力腐败是构建社会主义和谐社会的前提和重要保证。通过借鉴西方国家针对腐败的立法和制度、新加坡的高薪养廉和监督机制以及香港特别行政区的廉政建设和管理机制，结合经济、政治渐进式改革的现状，探求适合中国国情的治理行政权力腐败的路径。最后，从理论上为治理行政权力腐败提供依据，并提出治理行政权力腐败的对策，主要是通过权力制约机制、法制约束机制、社会监督机制、民主行政机制及心理教育机制，从而使得行政权力腐败的治理有一个好的收效，同时对治理行政权力腐败的前景进行展望。关键词行政权力腐败；经济体制；政治体制；心理基础：权力制约。一、选题背景与研究意义权力腐败是一个历史性、全球性、现实性的问题，无论是在发达的工业化国家还是发展中国家，无论是实行市场经济的国家还是实行计划经济的国家，无论是具有长期民主传统的国家还是专制国家，或是正向民主化过渡的国家，都受到这个问题的困扰，反腐败是一个国际社会普遍关注的问题，各国采取了许多措施，也为我国提供了一些可供借鉴的经验。权力腐败的主体是握有公共权力的官员，权力腐败的根本就是以权谋私。反腐败的关键就是治理权力腐败，克制以权谋私。腐败的程度与社会环境和条件密切相关。在社会环境稳定、社会运行有序，即利益分化不明显、公共权力受到有效制约、意识形态高度整合的历史发展时期，腐败现象缺乏滋长的氛围和条件，权力腐败就会处于低发状态。当社会处于变革或转型期，各种腐败行为就会成倍滋生，其根源在于利益整合低于利益分化、利益冲突加剧以及利益导向动力系统的变型和失灵，致使一些人价值观的扭曲和金钱崇拜的膨胀，出现以权力换取财富和以财富换取权力的权钱交易。从计划经济向市场经济过渡中出现的漏洞是行政权力腐败的经济根源。改革是一个旧体制和新体制此消彼长的渐进过程，在这个过程中，必然会经历两种体制并存、两种体制都在发生作用又都不能有效地发挥作用的特殊阶段。新旧体制共存的局面，既会产生一定的磨擦，又会在管理上造成新的空隙，使社会的经济和政治生活呈现一定程度的无序状态，成为某些当权者利用权力追逐金钱的肥沃土壤，大量行政权力腐败便由此而产生。行政权力腐败是社会机体的毒瘤，是构建社会主义和谐社会的障碍。研究行政权力腐败的本质、发生机制和变化规律，探索有效抑制行政权力腐败的途径、手段和措施，对建设和发展政治学、行政学、行政管理学等相关科学具有重要的学术价值。本论文沿着从实践到理论、从理论再到实践的路径，全面客观地揭示权力的本质和权力腐败的规律，提出治理行政权力腐败的对策，为深化我国行政改革、加强廉政建设提供理论依据。二、我国行政权力腐败产生的根源在全面深化改革开放的社会转型时期，行政权力腐败是中国百姓最痛恨的社会现象，也是国家力图根治的顽疾，党的十六大报告指出：“坚决反对和防止腐败，是全党一项重大的政治任务。不坚决惩治腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害，党的执政地位就有丧失的危险，党就有可能走向自我毁灭。”【l】但行政权力腐败并未因百姓的痛恨与国家的反腐决心及实施的有关措施而减少，反而愈演愈烈。这说明行政权力腐败已经不是一种个别的、偶然的现象，而是一种带有普遍性的现象，这是因为有相当一部分行政官员选择了通过腐败的方式来满足个人利益和需求，有人称之为一种制度性或体制性腐败，它表明现行的制度结构或制度安排存在重大的缺陷。邓小平同志早在1980年就在《党和国家领导制度的改革》深刻指出，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”【2】本章理论联系实际，分析导致行政权力腐败的政治、经济、文化和心理根源，指出了中国转型时期行政权力腐败的体制性根源。二、行政权力腐败的经济根源按照西方经济学的观点，市场经济中的每一个人都是理性的“经济人”，每一种社会的行为背后，总是或明或暗隐藏着追求经济利益的动因，物质利益是驱动人们行为的最初和最为直接的动机。当前，我国正处于从传统的计划经济体制向以公有制为主体、多种所有制并存的市场经济体制的转轨过程中，还存在着资源短缺、新旧体制的摩擦碰撞、物质利益分配不公和不规则竞争，还缺乏与市场经济相配套的规范化管理规则，政企不分、以政代企的经济管理模式尚未彻底消除，政府在经济管理领域仍然行使较大的投资、调控等管制权力，这就为某些政府官员利用制度上的缺陷大肆进行“寻租”提供了可能性。在商品经济社会，金钱起着一般等价物的作用，可以用来购买种种商品，是财富的象征，也是满足人们种种需要的媒介，这使得它具有普遍而巨大的诱惑力。拥有公共权力的行政人员为了攫取金钱或财物，满足自己的非分需要，可以置人民的需要、国家的法律于不顾，钻国家法律法规不健全的空子，利用行政权力作为“虚拟资本”插手经济领域活动，与社会经济主体进行非法交易，为自己和他人谋取利益，从而导致以权谋私，权钱交易发生、扩散。三、经济体制缺陷导致腐败“经济基础决定上层建筑。”【l】在廉政范畴内所谓的行政腐败，基本属于上层建筑的范围。因此，它必然有着一定的经济体制的根源，而且这是较深层次的根源。马克思运用历史唯物主义的方法，从资本主义生产方式入手，来揭示资本主义社会贪污腐败的必然性。与马克思的揭示所不同的是，我国现阶段的行政腐败发生在以公有制为主体的社会主义生产方式的条件下，这种生产方式本是铲除腐败的经济基础，而绝非滋生腐败的经济温床。实际上，权力腐败又确确实实大量摆在我们面前。这是因为我国尚处于社会主义初级阶段，生产力还相对低下，社会主义经济基础尚不成熟，现阶段经济体制缺陷滋生了行政权力腐败。首先，中国转型时期有效经济制度的不完善为产生行政权力腐败提供了机会。许多研究发展中国家腐败问题的国外学者指出。大量行政权力腐败现象是一种制度化问题。制度亿的过程本身是逐渐消除与经济增长和社会发展不相适应的原有制度，建立新的与经济增长和社会发展相适应的制度。中国当前的经济体制既不是典型的计划型体制，也不是典型的市场型体制，而是一种过渡性经济体制。在经济体制转型期，计划经济的体制虽然被打破，但与社会主义市场经济相适应的一系列制度并没有完全建立或没有全部发生效用，仍然存在着制度不完善的严重闯题，这样就为一部分行政官员利用制度的缺陷从事腐败活动创造了条件。具体表现在：(1】旧制度瓦解，而新制度尚未健全，在一定的时间内形成制度真空，使非正常的行政干扰成为可能。改革初期，经济体制改革是沿着放权让利这条主线燕山大学管理学硕士论文逐步推进的。在国家对经济控制的权力减弱的同时，地方各级行政机关的自主权相对增强，但对下放权力的行使、约束、监督机制却没有及时地完善，这种缺乏使用规则的权力很快便成为某些人谋取私利的有力工具。例如，经济发展的初期，由于生产资金、生产资料、原材料、能源等稀缺资源相对匮乏，部分是按计划经济体制配置的。由于利益主体的多元化，就会在获取紧俏生产性资源或项目、配额等计划控制指标方面展开竞争，于是有一些人会千方百计地贿赂行政主管人员，意志薄弱的行政官员就会搞权钱交易，结果是谁先贿赂，谁贿赂的金额大，就会在竞争中占优势，两相结合，行政权力腐败便产生了。(2)新旧体制的并存，为行政权力游走于两种体制间获取差价利益提供了可能。众所周知，我国的经济体制改革是采取的自上而下的渐进式的强制性制度变迁，这种改革过程和方式一般采取先试点后推广，先简单后复杂，先局部后整体，先经济后政治，体制外改革和体制内改革并举的策略，由此造成一定时期内双重体制并存。一方面旧的体制所要求的各种规则和势力由于惯性而不能及时退出；另一方面新的体制所必要的权力管理和监督没能迅速建立，而且改革过程中的许多措施具有过渡性，其本身存在明显的缺陷和不足，在破立的过程中，新旧两种体制不可避免的发生摩擦和碰撞，有时甚至出现某种空隙和无序状态，这为行政权力腐败的滋生留下了时空条件。从80年代商品价格的“双轨制”到90年代的要素价格的“双轨制”，对资源的计划配置和市场配置的同时存在，计划价与市场价之间存在着明显的差价，只要能用计划价获得资源，不费吹灰之力，一转手就可以在市场上获得高额利润。掌握计划配置权的是各级行政官员。这样，贿赂行政官员以获取计划物资，或者在获得好处后把所得的利润分一部分给掌握权力的政府官员就是一种保证双方都能获利的好方法。90年代以来，商品的价格双轨制虽已破除，但资金、房地产、土地等要素市场仍然存在着双轨制，这种双轨制在某种程度上为腐败提供的空间更大。(3)缺乏与市场经济相配套的规范化管理规则和严格规范的管理制度，为行政权力腐败留下了空子。先有市场，后有市场规则，先引进国外市场经济，却没有引进国外与市场经济相配套的法律法规，这是我国转型期市场经济体制下的一种特殊表现形式，而且在改革和发展的过程中一部分人存在着重改革，轻规范；重发展，轻管理的思想观念。在改革措施出台的同时，对可能出现的问题估计不足，重视不够，没有作出相应的纪律规范和实施严格的监管，未做到防患于未然，以致问题不断发生，纠而复生。比如在财务管理和资金管理方面，漏洞很多，最明显的就是预算外资金问题，相当一部分预算外资金被挪用和用于各种各样的“应酬”，成为腐败的资金源头之一。(4)各项改革措施的不配套，也会给行政权力腐败滋生留下空隙。改革是一项配套工程，各个领域的体制、制度间存在着紧密的联系。一项改革措施出台，必须由许多的配套措施来保证，如果配套措施或相关领域的改革未能跟上，不仅会使该项改革大打折扣，不能取得预期效果，而且其间的裂隙会给腐败以可乘之机。如正在进行的产权制度、财政制度、金融制度及政府职能的转变，仍然存在着不少问题。在这种体制下，各经济主体在利益的驱动下，为了获得短缺资源和一些项目的审批权，就会向行政官员行贿。这样，转型期中的这种过渡型经济管理体制就会产生行政权力与物质利益的非法交易，行政权力腐败就难以避免。其次，新旧体制交替过程中多种经济成分不规则竞争加剧了行政权力腐败现象的滋生。为了解决社会主义初级阶段人民群众日益增长的物质文化生活需要同落后的社会生产之间的矛盾，我国在所有制结构中确立了以公有制为主体，多种经济成分共同发展的方针，在积极促进国有经济和集体经济发展的同时，个体、私营、外资经济也得到迅速发展。经济结构的变革导致了阶级阶层结构的分化，产生了不同的利益群体，从而使得利益格局由一元化向多元化转变，出现了一些新的社会阶层，如个体工商业者阶层、私营企业主阶层、企业管理者阶层。阶级阶层结构的变化使我国原先那种统一的、凝固的利益格局被打破，不同的社会阶层和群体都成为不同的利益主体，都各自有其特殊的利益，其相对独立性将日趋强化和合法化，这无疑增加了利益群体问的矛盾和冲突。竞争是市场经济的主要特征，按照市场经济的公平原则，各种利益群体间的矛盾和冲突只能通过竞争来解决，然而在我国新旧体制交换之际，由于市场机制很不成熟，在市场经济中发展起来的个体、私营、“三资企业”和乡镇企业，其发展之道有时通过请客送礼、搞回扣甚至直接受贿的灵活经营手段打通的。在这种情况下，国有企业再像过去市场经济时那样等、靠、要是不灵了。因此转换经营机制后，为了在竞争中获得有利条件，也千方百计拉拢、腐蚀国家公职人员，从而诱发部分国家行政人员利用手中的权力，搞钱权交易，走上腐败犯罪道路。再次，转型期中所有制结构和分配制度重大变革是转型时期行政权力腐败现象大量存在的诱发因素。行政权力腐败现象作为一种政治现象之所以滋生蔓延，归根结底要从经济基础与生产关系的变革中，尤其要从所有