行政诉讼简易程序研究研究与分析

省人民政府水行政主管部门建立水土保持行政诉讼简易程序研究张正孝最高人民法院出台了2009-2013年《人民法院第三个五年改革纲要》，将优化职权配置确定为人民法院司法改革的首要任务，而完善行政诉讼简易程序即是优化职权配置的内容之一。因此，构建我国的行政诉讼简易程序制度，对于推进行政诉讼法的修改，促进行政诉讼审判体制的改革意义重大，但如何确定适用简易程序的案件范围，制定简易程序的审理规范，则需要结合行政诉讼自身的特点，认真加以研究和讨论。一、普通程序合议制审判模式存在的缺陷(一)普通程序合议制审判模式的运行情况《行政诉讼法》第6条规定，行政案件的审判实行合议制。第46条规定，人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、人民陪审员组成合议庭。上述规定确立了人民法院对行政案件均以合议制形式，适用普通程序进行审理。据统计，行政诉讼法颁布二十年来(1989-2008)，各级人民法院共受理各类一审行政案件1405085件，审结1401532件，大量涉及“官民”之间的行政争议得以化解，社会矛盾得以缓和，有力地维护了社会和谐稳定，为经济、社会发展提供了有效的司法保障。因此，行政诉讼法确立的普通程序合议制审判模式，对于确保案件质量，平等保护公民、法人及其他组织的合法权益，依法监督、维护行政机关依法行政发挥了重要作用。(二)确立普通程序合议制审判模式的时代背景我国的行政诉讼起步较晚，行政审判人员业务水平不高，行政审判缺乏经验。由于行政案件的审理涉及较为复杂的专业技术知识，难度较大，受到的各种干扰和阻力也较大，加之相关的法律、法规不完善，因此，在当时的时代背景下，简易程序独任制审判模式不符合我国的国情，只有适用普通程序合议制审判模式才能发挥集体智慧，做到集思广益，确保案件质量。因此，在当时的历史条件下，行政诉讼法作出单一的普通程序合议制审判模式，既符合我国的国情，也符合行政审判工作的客观情况。(三)普通程序合议制审判模式面临的困难为进一步推动行政诉讼向前发展，2007年4月24日，最高人民法院出台了《关于加强和改进行政审判工作的意见》，该意见要求各级法院要进一步健全行政审判机构，配备足够的行政审判人员，到2007年底，除个别地方法院确因编制太少难以达到要求外，基层法院必须保证组成一个合议庭，中级以上法院必须保证两个以上合议庭。据笔者对所在地区法院系统的调研来看，实施过程中难度较大，执行效果并不理想。目前，仍有部分基层法院行政审判庭无法组成一个合议庭，中级法院组成两个合议庭更是困难。从合议庭组成人员看，存在着行政审判人员由其他庭室审判员兼任的情况，甚至存在行政庭庭长由其他庭室负责人兼任的现象，因此，要完全达到最高人民法院的要求，还存在相当难度。审判实践中，为组成合议庭审理案件，往往临时借用其他庭室审判人员，或具有审判职称的综合部门后勤人员，“陪而不审”的现象普遍存在，普通程序合议制审判模式成为形而上学，“公式化”痕迹明显。而对疑难、复杂、重大案件而言，由于合议庭系临时组建，借用人员既无从事行政审判工作的经验和专业知识，也不重视案件的审理，更不关心案件的结果，因此，案件质量难以保证。而对简易案件而言，由于案情简单，争议不大，组成合议庭审理，人为地造成审理周期过长，既不利于及时、有效地保护当事人的合法权益，也不利于行政机关高效、及时地实施行政管理活动，更是对业已稀缺、珍贵的司法资源造成极大浪费。因此，在行政诉讼中，合议制很大程度上已被虚置和弱化。随着经济社会的高速发展，行政管理活动的日益扩张，人民群众司法需求的与日剧增，单一的合议制审判模式已显得滞后和保守。对所有行政案件，不分类型，不分繁简，一律适用普通程序进行审理，必然带来审理周期的过度延长，既增加诉讼成本，又降低诉讼效率，不利于构建公正、高效、权威的社会主义司法制度。二、设置行政诉讼简易程序的必要性(一)有利于合理配置司法资源，提高行政诉讼效率市场经济要求对各种社会资源进行有序配置、优化组合，使之发挥出最大的经济效益，创造出最大的物质财富。司法资源是国家在司法活动中投入的人力、物力、财力的总和。司法作为一种资源，珍贵而稀缺。随着经济发展，社会转型，各种民事纠纷、行政争议将大量产生并进入司法程序，目前，不断激增的诉讼案件已使传统的诉讼程序不堪重负，如果每一起案件的审理都必须按照法律规定的普通程序合议制方式审理，虽有利于保证案件质量，但带来的负面影响也是显而易见的。这种以浪费司法资源，牺牲诉讼效率为代价的审判模式并不符合审判发展规律。因此，要使业已匮乏的司法资源发挥出更大效能，在制度设计上，对其予以合理配置就显得非常必要。最高人民法院关于《人民法院第三个五年改革纲要》(2009-2013)中提出的优化人民法院职权配置，实际上就是对司法资源如何进行合理分配的问题。因此，随着人民法院司法体制和工作机制改革的深化，在市场经济体制下，如何合理配置司法资源，如何实现诉讼经济，就成为改革和完善行政诉讼制度的重中之重。设置行政诉讼简易程序能够有效而合理地配置司法资源，节约诉讼成本，提高诉讼效率。在行政审判实践中，既有重大、疑难、复杂的行政案件，也有案情清楚、简单、争议不大的案件。对这类案件适用简易程序，由审判员一人独任审理，既能保证案件质量，又能简化诉讼程序，缩短诉讼周期;同时，可以节约人力资源，让审判人员把时间和精力投入到疑难、复杂案件的审理上，从而使人民法院的职权配置得以优化。尤其是在目前司法投入不足，司法资源匮乏的情况下，改革和完善人民法院司法权的运行机制，将难易不同的案件按照不同的程序进行审理，使现有审判资源发挥更高的效能，不仅显得紧迫，而且十分必要，其有效方式就是在行政诉讼中增设简易程序。(二)有利于解决审判力量不足，缓解案多人少的矛盾随着经济的发展，改革的深入，社会利益关系越来越复杂，引发的各种社会矛盾尖税突出。我国行政诉讼起步较晚，加之，受法律传统、历史背景、地理环境的影响，历来，“民”对“官”是敬畏有加，素有“民”不与“官”斗之说。因此，“民”不愿也不敢告“官”，“官”不想也更不愿被“告”，虽然行政诉讼法先于民事诉讼法颁布，但涉及“民告官”的行政案件数量与民事案件数量却相去甚远。随着权利意识、秩序意识、民主意识、法治意识的复苏和觉醒，公民对行政机关侵犯其合法权益的行为，要求通过行政诉讼的方式加以保护的愿望和期盼越来越强烈。近年来，大量涉及土地征用、房屋拆迁、社会保障、企业改制、资源探采、交通运营等方面的行政案件不断涌入人民法院。据统计，1989年全国各级法院共受理一审行政案件仅9934件，到2008年时则达到了108398件，相当于1989年的10.9倍。与此相反，行政审判人员的数量却未同步增长。主要原因在于，法院编制严格受限，地方政府财力薄弱。不少法院不仅核定编制无法满足和实现，就连在职在岗人员也因工作太累、风险太大、待遇太低而另谋出路，如辞职经商或调到其他单位或通过司法考试后做律师，因此，法官尤其是西部法官流失现象相当严重。一方面是地区人口不断增加，案件数量不断上升，另一方面却是审判人员数量的不断减少，目前，在人民法院的各项审判工作中，“案多人少”的矛盾日益突出。现实情况下，要让基层法院保证一个合议庭，中级法院保证两个以上合议庭，难度可想而知。因此，有必要对现行行政诉讼制度及程序设计进行改革和完善，目前，最切实有效的办法就是构建行政诉讼简易程序制度。(三)有利于平衡当事人利益，实现程序正义行政机关拥有强大的国家公权力，其管理活动涉及社会生活的方方面面，极易发生侵犯公民合法权益的现象。因此，对行政权必须加以控制和限制，其最有效的手段就是将行政行为纳入人民法院的司法审查范围，通过司法审查监督行政机关依法行政，从而达到保护公民、法人或其他组织合法权益的目的。但行政机关实施行政管理活动，要求及时、高效，行政行为一经作出，即具有约束力、执行力和确定力，即使在诉讼期间，也不停止原具体行政行为的执行，以维护行政行为的效率及行政法律关系的稳定。如果司法审查的周期过长，具体行政行为的合法性将长期处于不确定状态。对已生效的具体行政行为，如果行政机关冒然执行，势必面临具体行政行为被撤销或确认违法的风险;如果等到人民法院确认具体行政行为合法有效后再执行，又势必影响到具体行政行为的及时实施，从而影响行政机关行政管理活动的正常开展。因此，在一定程度上，保护公民合法权益和保证行政行为效率是一对难以调和的矛盾，要平衡二者之间的关系，就需要借助不同的的诉讼程序来实现。因此，在行政诉讼中，人民法院对行政争议，尤其是简单的行政争议，应通过设置简易程序，对行政机关的具体行政行为及时予以司法审查，对违法的行政行为依法确认违法或撤销，避免因违法行政行为的执行给相对人造成损害，减少行政机关承担国家赔偿责任的风险;而对合法的行政行为则依法予以维持，保障行政机关及时实施行政管理活动，提高行政行为效率。要兼顾公民权利和行政效率，就要求程序要简化，保护要及时，做到既公正又富有效率。因此，在行政诉讼中设立简易程序，有利于平衡公民合法利益与行政机关行政效率之间的冲突。三、设置行政诉讼简易程序的可行性(一)相关立法和司法文件规定为行政诉讼简易程序的设置提供了借鉴模式和实践基础我国民事诉讼法和刑事诉讼法均有关于适用简易程序独任制审判方式的规定，经过长期的司法实践，已较为成熟和完善。刑民简易程序的适用，对于保护当事人合法权益，提高刑民诉讼效率，发挥了重要作用，很好地实现了司法公正与司法效率的统一。作为三大程序法之一，行政诉讼和民事诉讼、刑事诉讼一样，都是一种依据案件事实、证据和法律而进行的司法裁判活动，三者在基本原则、基本制度、运行机制等许多方面均具有共通性。民事诉讼法、刑事诉讼法关于简易程序完善的立法规定和成熟的制度设计，已为实践证明是行之有效的。因此，刑民诉讼法中关于简易程序的立法与实践，为设置行政诉讼简易程序提供了重要的法律借鉴和实践基础。行政诉讼中，由于行政案件不仅涉及的法律、法规、规章及各种规范性文件浩如烟海，而且行政行为本身涉及的专业性、技术性较强，为确保案件质量，1989年行政诉讼法在立法时并未设置简易程序。但早在1986年10月24日，最高人民法院就出台了《法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定》，其中第2条规定，法院审理治安行政案件，实行合议制度;案情简单的，由审判员一人独任审判。该规定既不是立法，也不是司法解释，更与现行行政诉讼法确立的普通程序合议制审理模式相冲突，但在二十多年前就能为最高司法当局所关注，说明简易程序独任制审判模式有其科学性和合理性，因此，随着行政审判体制改革的深入，完全可以通过修改行政诉讼法将简易程序制度确定下来。(二)审判经验的积累、审判人员素质的提高为设置简易程序提供了实践经验和业务保障行政案件相对于民事案件而言，案件事实相对清楚，易于认定，难度在于行政案件的处理大都涉及到如何准确适用法律，如何正确把握政策精神，这是行政审判的最大障碍，也是我们需要攻坚的堡垒。但行政诉讼法颁布20年来，人民法院审理了大量的行政诉讼案件，对具体行政行为的司法审查范围已覆盖绝大部分行政领域，长达20年的行政审判工作已为行政诉讼简易程序的设置积累了丰富的审判实践经验。从2001年开始，全国人大常委会通过修改法官法，不断提高法官职业的准入标准，确立了初任法官必须通过国家统一司法考试制度，使法官职业开始向专业化和精英化方向发展。加之近年来大力倡导的审判长、独任审判员选任制司法改革，更加提升了行政审判人员的业务水平和职业荣耀感。法律修改及司法改革为行政诉讼简易程序的设置提供了法律保障。据调查，笔者所在地区六个基层法院共配备专职、兼职行政审判人员20人，其中审判长8人，独任审判员8人，书记员4人，学历均为大学学历以上，专业均为法律本科。与20年前的行政审判人员相比，不论文化程度、学历水平还是专业知识、理论功底，均有天壤之别。对于简单的行政案件，熟练驾驭庭审，准确认定案件性质，正确适用法律已不成问题，完全能够独立承担简易行政案件的审判工作。另一方面，随着行政机关依法行政意识的增强，行政执法人员自身素质的提高，行