国会议员生涯型变迁与民主体制的取向分析

國會議員生涯類型變遷與民主體制的取向分析49國會議員生涯類型變遷與民主體制的取向分析－以台灣第二到第七屆立法院為例*廖達琪∗∗一、前言二、國會議員生涯類型與民主體制之關聯性探析三、研究個案及方法之說明四、台灣立委生涯發展類型變遷與民主體制取向分析五、討論及結論本文嘗試從國會議員生涯類型結構的變遷，來探看與民主體制取向的對應關係。首先，本文根據既有的理論及經驗研究，歸結出總統制及內閣制二大主要民主體制及中間型「半總統制」的組成邏輯，及相對照各體制下會出現國會議員生涯類型不同的組合趨勢。本文再以台灣為個案，試從經驗面台灣立法院從第二屆（1993）以降到第七屆（2010），歷屆立法委員生涯類型變遷情∗本文「立委職涯」之資料主要以朱元魁先生的碩士論文《國會議員之生涯類型研究—以台灣立委第二屆到第六屆為例》所蒐集之資料為基底；立委職涯類型的歸類則是由王英獎小姐及陳佑善先生負責，但一切文責作者自負；除了感謝上述三位的協助，更要謝謝三位匿名審查人的寶貴意見。∗∗中山大學政治學研究所教授。E-mail:[e-mail]投稿日期：2009年07月09日；接受刊登日期：2010年06月24日。東吳政治學報/2010/第二十八卷第二期/頁49-96。50東吳政治學報/2010/第二十八卷第二期形，來反思其間組成結構的變化所對應的民主體制取向。本文的主要發現是：台灣立法院長期發展，較是以「專職型」立委為主流，這比較接近「總統制」下的國會議員職涯傾向。最後，本文根據這實證觀察的發現，提出未來台灣修憲或國會改革可思考的方向。關鍵詞：國會議員生涯類型、民主體制、台灣、立法院、立法委員國會議員生涯類型變遷與民主體制的取向分析51一、前言民主體制的經典分類，就是總統制與內閣制。但這兩個基於靜態法制面的分類，在歷經行為主義、後行為學派及新制度主義的洗禮後，雖在教科書中仍居屹立不搖的典範地位，在實務上已屬傳統理念化的模型，並沒有任何一個民主國家的體制可以完全依模式所闡述的特性，一成不變的運作。或者說從行為動態面而言，總統制或可容納些內閣制的特質，反之亦然。比如國會議員的生涯類型，在內閣制的制度邏輯下，國會議員多不以議會為生涯終站，反而期待「議而優則仕」，因為立法與行政權力的融合(fusionofpower)，多數黨的議員頗有機會入閣，如果入閣或擔任其他公職無望，當議員通常只能聽從黨之指揮，難有自我發揮的空間，所以不利久待。相對的，總統制下的國會議員，理論上有較充分的誘因以國會為終生志業；因為在權力分立下(separationofpower)，國會權重，且政黨難以強烈黨紀約束，議員自主空間大，表現機會多，影響力更不容小覷。理論上雖可做以上之推論，但經驗實證上，恐怕非如此涇渭分明。在一般歸納為「內閣制」的國家裡，國會議員或也有以國會為終生志業的；而在所謂「總統制」的國家裡，當然也可能存在不少以國會為跳板或過渡到行政體系的議員，只是在比較下，應該會有程度的差別。本文即試圖探討國會議員生涯類型變遷與民主體制演化取向的關係，並以台灣立法院的長期演化為個案探討。這樣探討的理由主要有二項：一是理論上的意義。目前的文獻對國會議員的生涯探討，52東吳政治學報/2010/第二十八卷第二期雖然量不算少，但多集中在美國國會或美國州議會的研究，且多聚焦於各種組織或個人因素與議員生涯產生的關聯；雖然也有從歷史及國會組織演化的角度，來分析與國會議員生涯類型變遷的關係(Polsby,1968)，但很少涉及議員生涯類型的轉變與整個政治系統演化關係的探索。1不過，自第三波新興民主國家陸續出現後，民主體制從設計到發展都呈現多元動態的風貌，以憲政體制做靜態分類，並仍以由上而下的視角來切入，已很難掌握這些國家政治體制內在變化的趨勢，及未來發展的走向，2所以本文嘗試在理論上聯結體制動態發展的一個環節——國會議員生涯類型變化，與民主體制演化取向可能互為表裡的關係。本文探索此一主題的第二項理由是實務上的考量。因為新興民主國家易陷於憲政不穩定的狀態，並時有修憲的衝動或需求，3但傳統的總統及內閣制二分法實簡化了憲政動態面的複雜性，4也易誤導對體制發展實務面的了解，並易造成在提出修憲的各式主張上，或實際推動修憲的過程裡，有力而常無理，權謀總多於邏輯。所以本文試著從下而上的實際觀看本文的個案—也是新興民主的台灣，其立法院中的委員們從第二屆（1993）到第七屆（2010）生涯1.文獻上有橫向比較議員生涯類型與政治系統特質（如內閣或總統制）的聯結，如PattersonandLoewenberg(1979)對英、美、德、肯亞的比較，本文後面會討論；但沒有縱向歷史性的回溯比較，以了解政治系統本身特質的變遷。2.比如，憲政運作上同時有直選的總統及對議會負責的政府這兩個特質存在，而被歸為「半總統制」的國家，據國內學者吳玉山統計有34個(Wu,2008:2)，但如純依憲政法制架構來分，可以有55個(Elgie,2007:8-9)。3.1970年代以降的第三波民主國家，如葡萄牙自1976年以來，已修過4次，匈牙利3次，拉脫維亞2次，智利及巴拿馬都是3次。整體看來，完全未修的是較少數。參見CentralIntelligenceAgency(2010)。4.所謂「半總統制」反而是新興民主國家較普遍採納的一種體制，但其規範面與實務面，還是有落差，參見註2。國會議員生涯類型變遷與民主體制的取向分析53類型變遷情形，來研判台灣民主體制的演化取向，以為台灣未來思考、辯論或調整憲政定位的一個實證依據。本文計分五部份。一是此「前言」，二是「國會議員生涯類型與民主體制之關聯性探析」，三為「研究個案及方法之說明」，四是「台灣立委生涯發展類型變遷與民主體制取向分析」，五為「討論與結論」。二、國會議員生涯類型與民主體制之關聯性探析如前所述，有關國會議員生涯類型的相關文獻，為數不少，但甚少關聯到民主體制之發展演變。整體而言，這些文獻大約可分成三大類，一類是從因素的角度，探討什麼原因可能造成國會議員生涯的穩定或流動(Schlesinger,1966;Fiorina,1977;Dutton,1975;Fishel,1971;Hain,1974;Abramsonetal.,1987;Coxetal.,2000;Hibbing,2002;Maestas,2000;Hibbing,1982;CanonandSousa,1992;Moncrief,1999;WilliamsandLascher,1993;Matthews,1984;Borchert,2001;MooreandHibbing,1992)；一類是從結果的角度，探尋國會議員不同生涯發展途徑之選擇對國會組織及行政體系可能造成的影響(Hibbing,2002;Polsby,1968;King,2000;Clubb,1994;Berryetal.,2000;Squire,1988a,1988b,2007;Moncriefetal.,1996;WoodsandBaranowski,2006)；最後一類則是從比較的角度，試圖跨越不同的民主體制，從國會甄補人才的功能上，分析各不同體制中國會甄補人才的方式、方向，及程度差異(PattersonandLoewenberg,1979:68-116)。在這三類文獻中，最接近本文探討主題的是第三類Pattersonand54東吳政治學報/2010/第二十八卷第二期Loewenberg(1979)針對美、英、德、肯亞四國國會所做的甄補功能比較。其次是第二類文獻，因為其中討論歸納了國會議員（或地方議員）不同生涯類型組合，對議會組織功能的寓意或影響，而這些寓意或影響，可以進一步推衍出議會相對於行政的角色定位；如果從長時期歷程來思考，應可從議會功能角色可能發生的變化，再推導出行政、立法動態關係中，所展現民主體制的變動取向。至於第一類文獻，較傾向個人心理、社會因素的分析，至多拉高到國會組織或政黨層次，來探討這些因素對國會議員生涯選擇的影響；而這樣的探討較不直接關涉到議員生涯發展類型與民主體制取向這一主題，所以下面的文獻整理及理論歸納就不特別涉及這一方面。首先是Patterson及Loewenberg(1979)對國會甄補功能的界定及與體制特質關聯性之分析。他們基本認為行政與立法領袖的重疊性(executive-legislativeoverlap)是區分國會甄補性功能高低最重要的指標(1979:54-57)。依此標準，他們所研究的四國中，英國內閣制下的國會可說是最能發揮甄補性之功能，並可以成為這類型國會之典範。因英國之內閣首相本身就直接出自國會最大黨之領袖，其閣員更是多由國會議員出任，在行政與立法領袖之重疊上最為明顯；德國與肯亞兩國也有類似的趨勢，也是被歸屬於內閣制(1979:57-58)。相對的，屬於總統制典範下的美國國會，在甄補性功能之發揮上最為弱勢，因為美國之國會議員並不能同時出任行政官員，除非解職(1979:105-110)。不過，PattersonandLoewenberg也指出，美國國會雖在立法與行政官員同時重疊性的甄補功能上完全不具備，但在異時性、及不同立法系統間的甄補功能卻不能忽視；也就是一方面，國會議員雖不能同時兼行政官員，但不排除有機會轉任行政部門時，辭職或離任就行政職；另一方面，雙院的國會也可做國會議員生涯類型變遷與民主體制的取向分析55為政治人物的生涯階梯：如地方州議員最常晉升為聯邦議員；而雙院間，尤其眾院議員常轉換跑道到參院(PattersonandLoewenberg,1979:109)。同時，他們也指出，美國總統制下的國會，享有一些實質的資源及行政治理權，讓議員較有意願長期的待在立法體系中，比較能養成專業，從而促使立法機構專業性的提升(1979:110)。其實，完全從內閣制及總統制所涵攝的理論邏輯來推，也可導出與PattersonandLoewenberg經驗研究一致的結論。因為內閣制主要建立在行政、立法權力合一的行使，所隱含重視的優先治理價值是「效能」和「責任」。所謂「效能」，就是在行政、立法統合在一大黨或與這一大黨組成聯合政府的同一群人手裡，即使有反對黨的監督，應能較迅速有效的推動政策；同時，也不必要耗費太多成本在培育立法機構的監督能力上，因為議會中反對黨的領導菁英，理論上也具備政府經驗，且虎視眈眈的欲奪回執政權，故自然會運用從舊有執政經驗中所獲得的資訊及知識，認真努力的監督執政黨。「責任」則是如一般所了解，執政黨既一定是議會多數，其所推的政策及其效果，當然很明確的由執政黨一肩挑起。這樣的治理系統下，國會主要培育行政官員，不是養成立法專業的地方，國會議員的生涯發展多以成為行政官為鵠的，不會以終生任議員、不兼任官吏為職志。就如同Hibbing(1988:686,696)的研究顯示，英國的國會近兩百五十年來（1735-1985），每屆國會大約平均有三至四成為新人，而政府職位中，平均七成以上是由國會議員出任。相對的，總統制是以權力分立為建置邏輯，所隱含重視的優先治理價值是：制衡、防腐。「制衡」如一般所理解，立法權是站在行政的對立面做檢核，即便有政黨也很難完全貫穿兩權，所以政策推動不會有「效能」之感，其實這樣的體制本不以「效能」為優先。56東吳政治學報/2010/第二十八卷第二期「防腐」則是在「權力分立」互相攻克的機制下，所展現對政策過程，及個別議員作為的「課責性」(accountable)要求；政黨對政策的整體負責性反不是重點。為了要成就立法機構對行政權的制衡監督能力，並鼓勵個別立法成員的投入表現，且能被清楚紀錄，對國會資源設備的挹注，就不會吝惜，也因而易吸引政治人物以國會議員為晉升目標或終生志業，即便並沒有很多機會可以轉任到行政體系中。以美國的情形為例，自1930年代的新政以降，因為行政權的日益擴大，做為制衡力量的國會，是否能對等抗衡，一直為各方關切。國會本身於1946年自訂改革法案來強化其在政策執行過程中的立法角色，包括一些人事、預算的審定權，學者Rosenbloom(2000)甚至稱此改革為「建立以立法為中心的公