西方行政改革的趋势与启示

当代西方行政改革的趋势与启示主讲：李严昌法学博士公共管理教研部讲师Tel:13983022852Email：[e-mail]加快推进政府改革。扩大社会主义民主，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权。全面贯彻依法治国基本方略，尊重和维护宪法和法律的权威，严格依法行政，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究、粗暴执法、渎职失职和执法腐败等行为。——2012年政府工作报告对于政府部门来讲，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。——【美】盖伊·彼得斯导言中国处在改革的关口西方是中国改革的参照系主要内容一、当代西方行政改革的背景（为什么改革？）二、当代西方行政改革的过程和内容（改什么？怎样改？）三、当代西方行政改革的效果和趋势（有什么规律？未来会如何？）四、当代西方行政改革的启示（中国行政改革该怎么办？）几点交代1.关于行政改革的概念行政改革是指政府为了适应社会环境，或者高效公平地处理社会公共事务，调整内部体制和组织结构，重新进行权力配置，并调整政府与社会之间关系的过程。内涵：调整行政体制内部、外部之间的利益关系外延：包括行政责权的划分﹑行政职能﹑行政组织﹑人事制度﹑领导制度﹑行政管理方式和行政运行机制等方面的改革2.本专题所讲的当代是指20世纪七十年代末以来。3.这次行政改革浪潮不局限于西方，而是全球范围的。一、当代西方行政改革的背景（一）历史社会背景二战后政治民主、经济社会大发展凯恩斯主义与全能主义国家新科技革命官僚制成熟与行政国家全球化趋势（二）理论背景新自由主义公共选择理论新公共行政理论新公共管理理论治理理论新公共服务理论新自由主义弗里德里克·A·哈耶克（1899-1992）米尔顿·弗里德曼（1912-2006）经济上，强烈主张自由化、私有化、市场化政治上，否定公有制、社会主义、反对国家干预国际关系上，主张以大国为主导的全球一体化文化上，价值观输出拉弗曲线禁区可行区COBG税收税率t（%）A公共选择理论詹姆斯·布坎南（1919—）政治与官僚制度的失败理论（政府失灵）关于“政治人”的人性的基本假定存在谬误政府具有犯错误的天然倾向政府具有低效率的天然倾向政策主张：宪政改革、引入竞争机制、建立激励机制、改革税制、监督政府决策规则决策成本外部成本决策人数n新公共行政理论乔治·弗雷德里克森强调将“社会公平”引入政府目的和运作机制之中倡导公共服务的平等性行政官员的政治回应性民主行政社区自治新公共管理理论代表人物：戴维·奥斯本、特德·盖布勒1、起催化作用的政府2、社区拥有的政府3、竞争性的政府4、有使命感的政府5、讲究效果的政府6、受顾客驱使的政府7、有事业心的政府8、有预见的政府9、分权的政府10、以市场为导向的政府治理理论埃莉诺·奥斯特罗姆詹姆斯．N罗西瑙重视社会管理力量的多元化重新定位政府角色倡导网络管理体系新公共服务理论珍妮特·V·登哈特（JanetV.Denhardt），罗伯特·B·登哈特（RobertB.Denhardt1、服务于公民，而不是服务于顾客；2、追求公共利益；3、重视公民权胜过重视企业家精神；4、思考要具有战略性，行动要具有民主性；5、承认责任并不简单；6、服务，而不是掌舵；7、重视人，而不只是重视生产率。（三）改革动因经济危机财政危机信息技术的挑战管理危机及企业管理的示范效应信任危机二、当代西方行政改革的过程和内容英国玛格丽特·希尔达·撒切尔1979-1990任英国首相托尼·布莱尔1997-2007任英国首相约翰·梅杰1990-1997任英国首相撒切尔夫人：私有化、雷纳评审、财务管理改革方案、下一步行动梅杰：公民宪章运动、以竞争求质量运动布莱尔：第三条道路、合作政府、整体性治理卡梅伦：大社会计划美国威廉·杰斐逊·克林顿（1993-2001任美国总统）罗纳德·威尔逊·里根（1981-1989任美国总统）艾伯特·戈尔（1993-2001美国副总统）里根（1981-1989）：以“新联邦主义”为施政思想，进行人事制度改革和解除管制运动、减税克林顿、戈尔（1993-2001）：以放松规制和重塑政府为目标，以结果和绩效为取向，联邦政府的裁员方案实现了预期目标；废除联邦人事管理手册，赋予用人单位更大的自主权；在工资绩效、福利待遇和职位分类等环节完善公务员激励机制；转变政府职能，由管制转向服务，行政电子化.乔治·沃克·布什政府时期的行政改革（2001——2008）大幅减税以解决剩余的预算，支持宗教慈善团体参与联邦政府筹备的慈善计划。教育方面，签属了“不让任何孩子落后”教育法案；社会福利和医疗方面，提倡对于社会福利机制进行逐步的撤销管制，并主张将社会福利民营化以提供人们更多元的选择。贝拉克·奥巴马政府时期的行政改革（2009——）奥巴马的主张基本延续民主党传统政策，扩大政府干预经济的职能，缓和贫富矛盾，创造共同繁荣。推行金融监管改革，签署了医疗保险改革法案，出台《美国清洁能源安全法案》，推出住房救助计划，支持低住房抵押贷款利率，并帮助中低收入者购买住房或负担租房费用。澳洲澳大利亚：大部制改革、公务员制度改革、绩效管理新西兰企业化政府改革（公司化）：将商业性功能活动从政府组织中分离；重新配置政府各部门的职责，调整其功能（决策与执行分开、公共服务生产与提供分开、公共服务供应之间相互竞争）；重塑政府的行政管理机制，实行绩效管理和产出控制。欧洲大陆弗朗索瓦·密特朗（1981-1995任法国总统）赫尔穆特·科尔（1982-1998任德国总理）法国：地方分权化改革、公务员制度改革德国：采取了非连续性渐进主义模式，即改革具有非连续性、渐进性和零碎性特点，但其改革的基本内容一调整公共事业、“给国家减肥”(或“苗条国家”)、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等——在某种程度上是以管理主义取向的。内容1）社会、市场管理与政府职能优化。这主要是解决政府该管什么的问题。具体包括：非国有化、自由化（主要是放松对市场的管制）、压缩式管理（砍掉政府的一些社会服务职能）等。以下两项内容主要回答政府该管的事情怎么管的问题。2）社会力量的利用和公共服务社会化。主要采取的形式有：政府业务合同出租、以私补公打破政府垄断、建立政府部门与私营企业的伙伴关系、公共服务社区化等。3）政府部门内部的管理体制改革。主要包括：利用信息技术革命新成果，建立完善行政管理信息系统；分权与权力下放；部门内部的组织结构改革；公共人事制度改革；提高服务质量；改善公共机构形象；公共行政传统规范与工商业管理方法的融合。西方行政改革建构图倡导面本质面涵盖面活化（主动）僵化（被动）结构创新（定质）绩效创新（定量）内向化（管理改善）外向化（意思改善）三、当代西方行政改革的效果和趋势四种模式[美]盖伊·彼得斯市场式参与式弹性化解制型主要的诊断垄断层级节制永久性内部管制结构分权扁平结构虚拟组织无建议管理按劳取酬；私人部门管理技术全面质量管理；团队管理临时雇员更多的管理自由决策内部市场；市场刺激协商；谈判试验企业型政府公共利益低成本参与；协商低成本；协调创造力；能动性市场式参与式弹性化解制型协调看不见的手自下而上改变组织管理者的自我利益错误的发现和改正市场信号政治信号错误无法制度化接受更多的错误公务员制度市场机制取代之减少层级节制采用临时任用制度解除管制职责通过市场通过顾客的抱怨没有明确的建议通过事后控制共同点：以提高行政效率为根本以重建民众对政府的信任为目的以鼓励竞争为基本途径五大趋势：公共行政的民主化公共部门的民营化公共管理的企业化公共服务的市场化公共运营的信息化行政模式的演进统治行政模式服务于阶级的政治统治管理与统治一体化强制性的特征管理行政模式(1)政府是公共管理的主体；(2)政府的公共管理无所不在；(3)政府公共管理的职能迅速分化为许多专门的领域；(4)政府机构膨胀的趋势不可遏制；(5)在担负公共管理职能时往往有着公共预算总额最大化倾向，造成高成本、低效率。“管理型政府”模式中最为核心的是它的韦伯式官僚制，其特征总结为：权力集中，层级分明；官员照章办事、循规而行；官员行为标准化、非人格化；运用相对固定的行政程序来实现既定目标。管制行政模式计划经济时代的政府行为模式是“单纯的管制型政府也就是所谓的全能主义的政府”。管制型政府基本上是一个人治的政府官本位服务行政模式(一)在政民关系上。服务型政府摒弃管制型政府的官本位、政府本位、权力本位理念,而向公民本位、社会本位、权利本位回归。(二)在公民权利上。服务型政府强调以人为本,因此，保障和实现公民权利就是这种新的政民关系的内在要求。(三)在政府职能上。服务型政府是一切从服务出发的政府,决定了其职能与管制型政府有着原则区别。(四)在法制保障上。无论是从保护公民权利方面看,还是从规范政府行为方面看,服务型政府都需要以法治作基础。四、当代西方行政改革的启示（一）行政发展有规律性和普遍趋势，西方行政改革有许多值得借鉴之处。需要处理好下面三个方面的问题及其相互关系：一是各国国情的特殊性；二是发达国家在过去的相应阶段上的行政改革经验；三是发达国家当前阶段行政改革的经验。里格斯的生态行政理论农业社会的行政模式——融合型行政模式工业社会的行政模式——衍射型行政模式过渡社会的行政模式——棱柱型行政模式后工业社会的行政模式——？行政模式网络型里格斯的“融合的——棱柱的——衍射的”行政模式发展过程图农业社会过渡社会工业社会（白色光线混杂一体）（折射过程）（折射完成）融合型棱柱型衍射型普遍趋势如果说改革前一阶段意识形态色彩较浓的话，那么后一阶段至今明显体现出一种超越意识形态的普遍趋势：行政权力分散化行政服务市场化、社会化行政组织效能化行政信息电子化1997年世界发展报告：变革世界中的政府1997年世界发展报告可供借鉴的理念主张社会公平与社会正义主张公共行政的“公共”性主张民主行政主张治道变革可供借鉴的措施以管理主义方式改造政府以市场竞争方式提供服务增加公民主体参与并监督政府管理可供借鉴的改革策略强化政府权威获取积极的政治支持将阻力化解在政策设计中要系统设计，分步实施、循序渐进可供借鉴的新治理工具1.政府直接提供政府公民（消费者）政府公民（消费者）选择服务提供付费或拨款2.政府部门委托其他部门提供政府一政府二消费者3.与私部门签约外包政府私部门消费者4.经营权特许政府私部门消费者政府消费者私部门一私部门二5.津贴补助政府私部门消费者6.代金券（公租房）政府私部门消费者7.市场政府私部门消费者8.志愿服务政府私部门消费者志愿组织消费者私部门志愿组织政府消费者私部门志愿组织政府9.自我帮助（社区主义）政府私部门消费者10.政府贩售政府私部门消费者（二）改革要根据国情西方各国行政改革各有特色，各有侧重，都是根据本国情况实施的中国更有自己的特殊性，决定了不能照抄照搬西方经验。西方的条件民主的政治环境成熟的市场环境健全的法治环境开放的文化环境创新的理论环境中国的约束性条件1．建设中的韦伯式官僚体制2．中国古代官文化依旧蔓延3、政府主导下的市场体制2．有“法”无“治”的法制体系3．正在形成中的公民社会中西行政改革有不同侧重点西方行政改革更强调建设一个少花钱多办事的“企业化政府”，因而其内容更多的是将政府卸下来的职能市场化或社会化，形式非常多样，目标就是要降低行政成本和提高效率。中国行政改革要与经济社会的科学发展与和谐相联系，要解决转型社会的诸多现实问题，行政改革的内容更多是注重以人为本，注重民生，注重社会公平。政府职能政府能力第一象限（美国）第二象限（欧洲国家、日本）第三象限第四象限（广大发展中国家）西方国家的