试析行政审判的审理规则(1)

试析行政审判的审理规则行政诉讼是推行法治的一项重要制度，在推进依法治国的今天，行政审判对保护行政相对人的合法权益、促进依法行政具有十分重要的作用，行政诉讼调节行政权的职能，是民事、刑事诉讼所没有的。与民事、刑事审判方相比，目前行政审判改革仍然进展缓慢，甚至是举步维艰，亟待引起社会各方面界的重视。一、行政审判中存在的主要问题《行政诉讼法》实施十年来，行政审判工作取得了前所未有的成绩。但与其他诉讼相比，行政审判的进展仍然是缓慢的。一方面表现在案件数量上增长缓慢，与社会高速发展、法律调整关系日益广泛的现实相脱节，1997年全国法院行政案件收案数为仅10.5万件，1998年上升为11万件，1999年为12万件。行政审判案源不足，大量的行政争议只能通过上访等行政途径解决。另一方面表现在，行政案件在法院所有案件中的比例是最低的。1999年，全国法院受理的行政案件仅占全部案件数的2%.第三方面表现在案件的质量上，行政案件的总体审判质量还不尽如人意，能够作为典型案件参考、称得上精品的行政案件很少，质量上大有提高的余地，这比数量上的不足更令人担忧。当前，行政审判存在的问题主要有：1、当事人诉权的行使保障不充分。⑴当事人诉权意识不足。《行政诉讼法》颁布之初的几年，行政诉讼收案数有较大幅度的增长。然而近年来，整个社会对行政诉讼的热情下降，收案增长速度缓慢。而值得注意的是倒是行政机关提起的行政执行案件迅速增加，在某些法院，非诉行政执行案件和行政诉讼案件的比例甚至达到10：1.当事人不愿提起行政诉讼，原因当然是多方面的。有的当事人受“民不与官斗”的观念影响，对行政诉讼顾虑重重，害怕日后行政机关报复，即便自己的权益受到行政机关损害，也不愿起诉。也有的当事人认为，由于自己势单力薄，即使起诉，也不一定能够胜诉。还有的当事人因不懂法律规定，超过诉讼时效，而失去动作司法手段解决行政争议的机会。⑵法院行使行政立案审查权过于谨慎。在司法实践中，即使当事人的起诉符合《行政诉讼法》规定的受理条件，但法院也并不一定就立案受理。有此案件法院主要考虑到与行政机关的关系，也常常在事先通知行政机关后才予以立案。对一些当地党委政府关心的热点、敏感案件，尤其是计划生育、城镇建设等案件，当事人行使诉权更是困难重重。有的法院对此类案件基本上不受理，即使受理也需要层层请示。⒉行政诉讼的调整范围狭窄。⑴受理案件范围狭窄。行政诉讼法是1989年制定的，十年来，社会形势发生了巨大的变化。行政诉讼只能涉及具体行政行为，而不能对抽象行政行为进行调整，已经暴露出不少弊端。特别是一些与具体行政行为密切相关的抽象行政行为没有纳入到行政诉讼中，使行政相对人的合法权益难以得到切实有效的保障。表现在地方政府作出的侵犯行政相对人权益的、非行政立法的抽象行政行为取得了司法豁免权，如一些乱集资、乱摊派的规定。当事人对此意见纷纷，起诉却又没有法律依据。1999年制定的《行政复议法》第7条规定，公民、法人认为具体行政行为所依据的县级以上人民政府及国务院部门的规定不合法，对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。对抽象行政行为进行审查，已经纳入到行政复议程序中，而行政复议又往往是行政诉讼的前置程序，因此行政诉讼中也应有与此相衔接的规定。此外，对道路交通事故责任认定、医疗事故责任认定等技术鉴定结论不服的，只能向上一级机构申请重新鉴定。如果鉴定缺乏公正性，没有相应的制约程序，使当事人权益得不到有效的保障，有的不断上访。此类案件也应纳入到行政诉讼中。⑵行政审判审查深度不够。行政审判只对具体行政行为的合法性进行审查，而不审查其合理性，以免审判权代替司法权，这曾是行政审判的一项原则。但司法审查权有限原则在实践中也出现了明显的不足。就是对行政行为明显不合理的，法院无法予以纠正。有不少的行政诉讼，并不是因为行政机关没有法律依据，而是滥用自由裁量权（如随意提高罚款幅度），引起当事人诉讼。但对此类案件，法院的维持判决只会令当事人对司法公正失去信心。⒊独立行使行政审判权仍然困难⑴法院独立审判比较困难。人民法院独立行政行政审判权难以全面落实，受其他机关干涉现象较为普遍。由于法院审理的行政案件，触及行政机关的实际利益。而在现行的法院管理体制下，法院在行政审判中无法抵御庞大的社会关系网，无法与掌握各种资源支配权的行政机关相抗衡，对公正裁判常常“心有余而力不足”。在此情况下，只能动员原告撤诉，使行政审判撤诉率居高不下成为普遍性问题，行政案件适用调解成了公开的秘密。⑵公开审判的程度不高。在行政诉讼中，暗箱操作现象仍然较为普遍。庭前准备过于充分，在开庭之前法官频繁接触双方当事人，进行案件询问、查证、调解、动员工作。审判方式改革所要求的及时开庭率在行政诉讼中很低，能够当庭宣判的行政案件更是凤毛麟角。⑶合议庭的独立裁判权较小。承办法官在行政诉讼中决策地位较低，常常是处于证据收集者、程序操作员的地位，而主管院长、院长则处于枢纽地位，经常直接与行政机关就案件处理打交道。案件如何裁判，往往不是合议庭决定，而常常要请示院长或由院长主持下的审判委员会去讨论决定。⒋庭审方式改革相对问题滞后。⑴与控辩式庭审的要求距离较大。实行控辩式诉讼已是大势所趋，但在行政审判中纠问色彩仍然较重。法官常常不自觉地对双方进行纠问，而且纠问的重点常常是原告行为的合法性，违背行政诉讼关于对被告行为进行合法性审查的原则，甚至出现与被告一起审原告的情况。即使在辩论中，辩论的中心也往往不是行政机关行为的合法性，而是原告行为的合法性。作为被告的行政机关也不习惯与原告辩论，而仍以管理者的身份进行“纠问”，忽视当事人双方地位的平等性。⑵证据规则不完善。行政行为合法性的举证责任应当由被告承担，但在审判实践中，一些法院违反法律规定，为行政机关具体行政行为寻找法律依据，甚至要求原告负举证责任。虽然在特定情况下，举证责任会转化到原告方面。《最高人民法院关于〈行政诉讼法〉若干问题的解释》对原告举证情形作了明确的规定，除此以外，不得要求原告举证。在质证认证中也存在问题，主要是当庭认证比例较低，审判人员之所以不愿当庭认证，主要是为以后处理留下余地。⑶裁判文书说理不充分。行政案件裁判文书还存在公式化现象，尤其对行政机关败诉的案件，考虑诸多因素的影响，没有充分阐明判决理由，不能做到“让当事人赢得堂堂正正，输得明明白白”。二、深化行政审判方式改革的途径1、扩大行政诉讼收案范围、调整范围。随着依法治国进程的加快，行政诉讼的作用将越来越大。要充分发挥行政审判的职能作用，应当扩大行政诉讼的调整范围。在立法上，应当修改《行政诉讼法》的有关规定，规定当事人不服具体行政行为时，有权附带请求对抽象行政行为进行合法性审查。对不服鉴定结论的诉讼、部分虽非行政机关但具有行政管理职能的行为（如学校拒发毕业证书）纳入行政诉讼范围。在司法上，法院要加大行政审判权的介入深度，对行政行为虽然合法、但显失公平的，应当予以纠正，以维护社会正义。⒉充分保障当事人的行政诉权。严格执行《行政诉讼法》，不予受理的应当发给当事人裁定书，当事人对此不服的有权上诉。当事人对法院在规定期限内既不受理又不下裁定的，可视为法院已经作出不予受理的裁定，当事人有权直接向上级法院上诉。法院对敏感性案件，亦应依法受理，促进依法行政。⒊强化庭审功能。通过实行审判长选任制等形式，充分发挥合议庭职能，减少案件向上级法院层层请示、减少审判委员会讨论案件、减少院长直接拍板定案，提高当庭宣判率。同时，要提高行政裁判文书的写作质量，体现行政审判水平。⒋建立符合行政诉讼特点的证据制度。完善行政诉讼的举证、质证、认证规则，强化被告举证意识，坚决杜绝行政机关事后补证。可以实行庭前证据交换制度，提高庭审效率，提高行政机关的证据意识减少一个案件多次开庭形象。⒌创造良好的法治环境。人民法院要积极寻求各级党委、政府对行政诉讼的支持力度，进一步加大非诉行政案件执行力度。同时加大行政审判的法制宣传力度，对政府部门败诉的典型案例应当适当宣传，提高依法行政意识。⒍提高审判人员的业务素质。努力建设一支高素质、适应时代要求、符合审判方式改革方向的行政审判队伍，从经验型向专家型法官过度，不断提高行政案件的审判质量。摘要：本文首先对英国、美国、法国、日本及中国依法行政的发展演进历史进行考察，进而分析总结出西方发展国家依法行政的共同演变趋势，在此基础上提出了对我国依法行政的启示。关键词：法治、依法行政、行政法治、法治行政、历史考察引言虽然依法行政已经成为当代中国官方和民间日常生活中不可或缺的话语，但关于“依法行政的历史考察”这样的论题学界几乎没有人给予必要的关注。其历史发展形成过程中的很多不确定性要素给探寻这个问题带来了很大的困难。困难大并不意味着就应放弃对它的研究。我们知道，依法行政不仅是现代法治国家所普遍遵循的一项法治原则，而且是各国据此原则所建立的一整套行政法律制度；不仅是现代政府管理方式的一项重大变革，更是现代政府管理模式的一场深刻革命。十七、十八世纪，随着资本主义商品经济的发展，资产阶级的力量日益壮大，他们不再满足于做君主的附庸，要求政治上的平等权利。一些资产阶级启蒙思想家提出了“分权与制衡”、“民主与法治”等一系列政治主张，英国的宪章运动、法国的资产阶级革命、1787年美国宪法的颁布等，主要资本主义国家都逐渐走过了从权力支配法律到法律支配权力的转换过程。新的法律支配权力的格局是以资产阶级启蒙思想家的政治主张为基础，通过资产阶级革命实现的，其核心就是人民主权，以代表民意的法律形式赋予权力并监督权力的行使，依法行政的观念由此产生并发展起来。笔者以为，依法行政首先应当是一种观念，进而才逐渐形成一系列的具体运行制度。这种观念形成的历史现在没有一个定论，但我们相信，它应当来源于法治的确立。在我们的分析过程中，也曾努力通过寻找到一个标致性的历史事件或一个代表性的历史人物来作为依法行政产生的源头，其结果却是相当困难的，以至于我们相信依法行政制度的形成历史可能是各种相关制度综合的一个结果，比如依法行政的发展历史与民主政治、法治观念、人民主权理论等都有相当的关系，我们甚至于想到，这个结果可能是很偶然的因素，介于此因，我们选择了这样的路径——通过对各主要西方发达国家依法行政制度的形成发展历史逐一进行考察，以希通过这种实证分析方法所观察到的层面让读者从中得到一些有益的启示。再者，由于现代意义上的行政法是与依法行政同生同发展的，行政法的发展变化即是依法行政的发展变化，即依法行政与行政法在本质上具有同一性，是互动式前进的。所以，我们对依法行政的历史考察主要从行政法发展轨迹的角度切入。世界各国对依法行政的称谓有较大差异，英国称为“法治”或“依法行政”，美国将依法行政包括在“法治”原则之内，法国称为“行政法治”，德国称为“依法行政”，日本称为“依据法律行政”或“法治行政”，我国称为“依法行政”。以英美为代表的普通法系国家，承认行政法的存在较晚，其依法行政的历史演变轨迹形成了普通法系行政法的发展历史和特点；以法德为代表的大陆法系国家，承认行政法较早，其依法行政的历史演变轨迹形成了大陆法系行政法的发展历史和特点；日本早先深受法德行政法理论的影响，二战后又接受了英美法治传统和法律制度，其依法行政的历史演变轨迹形成了既与大陆法系、英美法系有联系，又与大陆法系、英美法系有区别的混合型特点。上述各国依法行政的具体制度既有鲜明的个性特色，又有深层次的共性特征。无论是差异还是共性，均有其深刻的历史渊源和国情基础，其不同的历史发展模式均符合各国国情，适应各国的民族传统、法律传统、政治体制及社会经济状况，是最适合本国的模式。笔者认为，研究依法行政的历史演变，尤其是上述法治较完备的国家的历史经验，必将有助于把握当今我国依法行政的发展方向。因此，本文拟以英、美、法、德、日及我国为考察对象。西方国家依法行政的历史考察一、英国在英国，依法行政是议会主权原则和法治原则在行政领域的应用。15世纪末至17世纪前期，英国处于都铎王朝和斯图亚特王朝前期，国内实行高度的君主专制，国王权力很大。这一时期的王权思想与法国行政法相当吻合，当时