进一步完善行政执法责任制的对策建议

进一步完善行政执法责任制的对策建议建立责任政府、法治政府、信用政府是社会主义市场经济的必然需要，在这种情况下，需要建立行之有效的制度和机制，保障政府机关依法行政目标的实现，而推行和实施行政执法责任制正是适应依法行政要求而开展的一项长期系统工程。自2005年7月国务院办公厅颁布《关于推行行政执法责任制的若干意见》以来，全面推进行政执法责任制已经成为各级行政机关亟待研究和解决的问题。下面结合北京市财政局开展行政执法责任制的工作实践，对进一步完善行政执法责任制作一些探讨。一、面临形势行政执法责任制是对行政机关实施监督的一种制度，其工作原理是在政府的统一指导、协调下，行政机关根据自己的职权、责任，按责权统一的原则分解细化，并落实到岗位和人员，做到岗位与责任的统一，依法行使法定职权，达到规范行政执法、提高行政执法水平的目的。（一）喊的早，动的晚，参鉴难。早在上世纪90年代，随着《行政诉讼法》、《行政处罚法》等保障和监督行政机关有效实施行政管理，保护公民、法人和其他组织合法权益的法律的颁布实施，推行行政执法责任制就被部分地区叫响。特别是1997年党的十五大明确提出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制，保证各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法制化。”这是中央首次正式肯定推行行政执法责任制的积极作用。之后的8年里，各级行政机关不同程度地抓了推行行政执法责任制试点工作，但都没有在面上推开，都没有形成一套完善的经验做法。直到2004年3月国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号），以及2005年7月国务院办公厅印发了《关于推行行政执法责任制的若干意见》在全国政府机关推行，行政执法责任制工作才全面铺开。但如何不折不扣地贯彻落实国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见精神，却没有一个现成的范例可以参考借鉴。这样一来，边贯彻，边落实，就成为我们推行行政执法责任制工作的一个方针定位。（二）概念重，文件粗，操作难。推行行政执法责任制，首先应该从认识上清楚什么是行政执法。关于行政执法的概念，理论上是明晰的，但却有广义和狭义之分。广义的行政执法，是指所有的行政执法主体在行政管理的一切活动中遵守和依照法律、法规、规章和规范性文件进行行政管理的活动，它可以发生在抽象和具体的行政行为之中。狭义的行政执法，是指法律、法规、规章所规定的行政执法主体，把法律、法规、规章的规定适用于具体对象或案件的活动，它一般只能发生在具体的行政行为中。那么，我们在推行行政执法责任制的工作当中，究竟应该依照哪个概念来实施，国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》没有明确回答，北京市政府办公厅印发的《关于贯彻国务院办公厅关于推行行政执法责任制若干意见的通知》中也没有明确说明。这使行政执法依据的梳理、执法职权的分解和执法责任的界定都存在一个划定范围的重要问题。这样一来，宽窄适度，就成为我们推行行政执法责任制工作的一个范围定位。（三）积习久，改革大，推动难。尽管依法治国、依法行政、依法理财的力度在不断加大，但传统的行政管理思维和传统的行政管理做法，依然左右着人们的头脑和行动。各级行政机关依法行政的主动性、积极性特别是自觉性不强。法制化管理仅仅有了一个开端。不少部门虽然知道自己是哪些法律的执法主体，但日常管理仍然具有“文件依赖”的惯性；时时处处从法律上考虑问题特别是考虑自己的行政行为是否合法，仍然是写在纸上、喊在嘴上的要求，并没有落到实处。作为执法主体，不少部门对自己究竟具有哪些执法内容，还没有一个明确的认识。在这种形势下推行行政执法责任制，无论是梳理执法依据，还是分解执法职权，无论是界定执法责任，还是进行执法评议考核，都存在一个认识到位、心理适应、习惯改变的问题。这样一来，对事不对人，就成为我们推行行政执法责任制工作的一个操作定位。二、工作实践行政执法责任制通过明晰的权力内容、程序方式，以及对滥用职权、越权行政的责任追究，重在事前规范以及事后监督。从行政执法责任制的运行来看，行政执法责任制的起点是分解职责，在分解职责中要求责权一致，要求建章立制保障责权统一的目标的实现；从过程来看，行政执法责任制要求强化对分解的职责的监督（通过政务公开、评议考核、责任追究等制度监督职责的履行），其终极目标是实现行政法治，追求规范执法。2005年11月，市政府办公厅颁布了《贯彻落实国务院办公厅关于推行行政执法责任制若干意见的通知》（京政办发[2005]56号），经过相当长时期的努力工作，北京市财政局初步建立了一套推进行政执法责任制的制度体系和工作机制。（一）认真梳理执法依据梳理执法依据，分解执法职责，确定执法责任，是依法界定执法职责的重要环节，也是推行行政执法责任制的基础性工程。根据市政府的统一要求，2006年初，我们结合本单位的职责分工，对照所执行的法律、法规、规章和本部门的“三定”规定，反复进行了梳理、归纳，经逐一审查确认，列举出行政执法主体、行政执法依据和每项具体行政执法职权及其依据的条款，按照规定的时间要求上报市政府法制办。据统计，市局具有行政执法主体资格的单位共2个，其中法定行政机关1个，法律、法规授权的组织1个，依法受委托行使行政执法权的组织0个，集中行使行政执法权的组织0个；市财政局行政执法主体执行的现行有效的法律、法规、规章共计59部；具体行政执法职权共345项，其中行政处罚173项，行政许可9项，行政强制1项，行政征收0项，行政确认1项，行政给付0项，行政裁决0项，其他具体行政执法职权161项。（二）界定执法职责长期以来受财政法律体系不完善等因素影响，财政机关的执法依据庞杂而多变，致使执法岗位及职责缺乏稳定性和系统性。为了科学、合法地界定执法职责，我们在推行行政执法责任制的初期，从清理执法依据入手，依法界定执法岗位和职责。首先以执法依据数据库为基础，对执法行为和岗位进行了分解，依法确定了各岗位的主体资格及执法责任。其次制定了相应的工作规程，明确各岗位的工作程序、标准、期限，以及与其他岗位或机构的流程衔接。第三制定了《北京市财政局行政执法责任制实施方案》。该实施方案中明确提出了制定和实施责任制的内容及步骤，行政执法责任制由分解各层级各岗位的执法职责、管理与考核制度、监督评价制度三个相对独立的部分组成。每个组成部分都制定了明确的规定。（三）分解执法职权为保障正确履行法定职责，市财政局依据现行的法律法规和规章的授权，进一步明确了各处室的职责和权限，并进行层层分解，落实到人，建立以局主要领导干部责任为核心的执法责任体系。为保证“责任制”的落实，制定了《行政执法责任制考核奖惩办法》、《执法人员资格管理办法》、《执法人员培训考核办法》等规章制度。（四）确定执法责任市财政局1999年确定的执法职权由于机构改革和职能调整，变化较大，因此2006年，我们法制机构与局人事部门一起组织开展全局范围内处室、岗位职责和工作程序的调查工作，通过调查摸清处室之间职责存在交叉和不清楚的地方，进一步划分职责、明确权限、分清责任，细化工作程序，为贯彻行政执法责任制，强化内部管理，促进处室之间协调配合打下良好的基础。（五）健全相关配套制度从2000年开始，按照市委、市政府的统一部署，市财政局以贯彻落实《实施方案》为契机，建立了行政执法责任制，同时制定一系列与之配套的规章制度，逐渐形成依法行政规范体系及监督制约机制。近年来市局制定了相关的配套制度和管理办法，如：《行政执法责任制》及其实施办法、《行政执法公示制》、《行政执法过错责任追究暂行办法》、《行政处罚错案责任追究制度》、《执法人员岗位培训和资格管理制度》、《执法检查制度》和《行政执法监督与社会监督制度》等，使市财政局执法监督工作逐步走上规范化、制度化的轨道。另外，我们还制定了《行政处罚操作规程》、《行政处罚听证程序》，以及《行政复议及行政应诉工作规程》等规定，对于处罚原则、处罚权限、行政处罚及听证、行政复议程序以及案件移送等作出了明确规定。（六）严格督促考评市财政局采取一系列有效措施，建立并逐步完善执法监督制约机制，先后制定了《行政执法责任制考核奖励办法》、《行政执法责任制监督评价制度》、《行政执法社会评议制度》、《政务公开制度》、《执法过错追究制度》、《规范性文件备案办法》以及《行政管理决策公开制度》等6项制度。另外还强化内部监督机制，建立了由法制处、办公室、人事处、监督处组成的“行政执法责任制考核评价小组”，负责对“行政执法责任制”的落实情况进行监督考核，考核评分、考核结果报局党组审议，不合格者通报批评、限期整顿。三、存在问题市财政局推行行政执法责任制工作虽然初见成效，但同时也还存在突出问题。（一）推行行政执法责任制过程中，仍不同程度地存在重形式、轻落实的问题。市级财政部门对行政执法责任制的推行给予了足够的重视，从责任分解到制定配套制度全过程做了大量工作，建立了完整的行政执法责任制体系，但行政执法责任制是一项长期的工作，在具体实施过程中，部分单位思想上不同程度地产生松懈，对分解责任的落实和制度的有效运行重视不够，推行行政执法责任制的效果受到一定影响。（二）执法依据的层次定位问题。市财政局现行行政执法责任制中的执法依据主要由法律、法规、规章、规范性文件四个层次组成。这四个层次的组成可以使财政管理工作的具体行为及责任制的分解都有章可循。但是这种层次结构弱化了执法依据的法律地位的高度，严格说规范性文件不具有法律效力，且变化性较多，使责任制落实过程中随时变化，而一经制定和公布了的责任制分解书应该是相对稳定、便于考核监督，由此带来的问题是，淡化了执法主体人员依法行政的意识，把执法责任制等同于业务工作的职责任务。而且随着政策和机构变化，各个执法主体的业务工作会随时变化，不便于检查考核责任制的落实。（三）责任主体不明确，存在职能交叉现象。由于在现行管理体制上存在着管理机构与执法部门工作职责交叉重复的现象，导致在执法过程中在一定程度上存在职能交叉和不清的问题。主要表现是：一是责任制较为粗放，规定内容不具体、不明确，责权利不配套协调，操作性不强；二是责任制不够落实，不具备约束力，一旦发生问题往往通过人为决定。没有形成职责清晰、各司其职、协调配合、良性循环的工作机制。（四）配套制度有待完善。配套制度建设是行政执法责任制体系中的重要内容，也是落实执法责任制的保障。推行行政执法责任制以来，市财政局已经建立了执法公示、考核评议等一整套相对完善的配套制度，但我们也发现，实践中部分配套制度并没有完全发挥约束作用，奖惩不能严格兑现，考试考核一定程度上存在形式主义，这都需要采取切实可行的措施，保证制度能够真正有效的运行，发挥保障作用。（五）行政执法责任制度执行实效有待提高。行政执法责任制是由一系列行之有效的工作制度组合的自我约束、自我监督机制，虽有外部的监督制约，但主要依靠各级行政机关内部制约，依靠执法人员自觉履行或遵守，但由于受一些行政机关负责人和执法人员政治、业务素质的影响，部分制度建立后未能全面、认真、准确地执行，执法的随意性仍有发生，行政执法责任制度执行效果有待提高，如行政机关之间协调配合不够，执法效果不好；考核机制并未形成，内部组织管理制度不落实等。四、对策建议目前实行的行政执法责任制使市财政局初步有了一套可以对照和遵循的规范以及标准，应该说是已经走出了第一步，完成了起步阶段，但是要想使行政执法责任制进一步得到完善，最终达到预期目的，还需要做很多工作。我们的建议是：（一）落到实处要有认识高度。要把推行行政执法责任制工作放到全面贯彻落实党的十六大、十六届三、四中、五中全会精神的高度，放到全面贯彻落实国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》和财政部关于《财政部门全面推进依法行政依法理财实施意见》的高度来认识，无论是全国财政工作会议，还是全市财政工作会议，都应有明确的要求和安排部署，无论是工作评比，还是工作考核，都应作为重要的依据之一。（二）推动工作要急缓有度。实现依法治国、依法行政，是一个具有长期性、复杂性和艰巨性的过程。推行行政执法责任制，同样不可能一蹴而就，需要一个摸索、丰富和完善的过程。作为此