加拿大环境与发展经验及其在中国的适用性doc

2007年11月1加拿大环境与发展经验及其在中国的适用性Canada’sEnvironmentandDevelopmentExperienceandRelevancetoChina阿瑟·汉森（ArthurJ.Hanson）1导言中国悠久的文明史、庞大的人口规模、不寻常的生物多样性和生态系统，以及经济和社会的快速发展将塑造出一条独特的环境与发展道路——这或许是世界所有国家中独一无二的。不过，中国在自己建立并实施环境与可持续发展以及在全球和区域层面帮助解决这些问题时，明确表达了借鉴其它国家经验的意愿。加拿大（图1）在环境问题上已经与中国建立了非常重要的联系。这么做的原因可能包括加拿大在与中国和其它国家的国际合作中对这些问题的重视、加拿大和中国具有影响的个人和组织在此领域的良好关系、两国之间某种环境相似性以及加拿大过去在国内、国际和区域论坛上在环境管理方面发挥的强大作用。这些联合环境活动其中之一就是中加环境可持续性管理合作项目。该项目借鉴加拿大在环境与可持续发展方面的经验，将这一主题引入中央党校和四个省委党校的工作之中。本报告对各种项目活动的支持是它尽可能明确阐述了加拿大在环境与发展方面的经验为什么可能对中国有价值，包括其中的理由和认识。报告涉及三个关键问题：加拿大在其决策过程中为何采用了环境与可持续发展方案？加拿大的经验为何是成功的？加拿大的经验为何适用于中国？在开始时，必须注意的是，加拿大像所有其它国家一样，在如何处理环境与发展问题方面仍处在陡峭的学习曲线上。此外，绝不是说加拿大的任何特定经验能够被中国直接采纳。每个国家都必须找到自己的道路。不过本报告的基本假设是加拿大的许多经验应该具有一定的潜在价值。1阿瑟·汉森（ArthurJ.Hanson），加拿大勋章获得者，博士。阿瑟·汉森是国际可持续发展研究所（IISD）的知名研究员，前任院长，中国环境与发展国际合作委员会（CCICED）首席国际顾问。本论文中表述的观点均为作者本人观点，而不一定是与他有关的任何组织的观点。[e-mail]2007年11月2要想充分解决三个问题，需要了解：加拿大的环境状况和变化的特点；影响治理成果的内部和外部重要驱动因素；加拿大在体制改进、政策管理和环保技术发展等方面创新和试验的关键领域；以及过去几十年中加拿大人和加拿大机构在加拿大国内和国际上发挥的领导作用。图1.加拿大地图，包括海上专属经济区边界。（来源：维基共享资源(WikimediaCommons)）加拿大环境与发展简史按国土面积，加拿大是世界第二大国，它的边界面临三大洋，并且是全世界淡水面积最大的国家。它拥有世界森林资源约10%，其中包括北方针叶林总面积的1/3。然而，加拿大人口只有3300万。这种自然资源财富和小规模人口基数的组合形成了加拿大关于环境管理和经济机遇的观点。2007年11月3欧洲人在加拿大定居并开发极为丰富的自然资源的过去400年间，加拿大发展了环境与发展问题的主导伦理体系。这种伦理体系和做法假设有丰富的自然资源和盈余可供出口，用于从自然资本向它形式的资本转换。一般而言，这种主导伦理体系——源于欧洲的殖民主义和法律、对科学技术解决方案的信仰，并由强大的市场需求培养——与加拿大原住民族更古老的传统迥然不同，后者基于人类与自然之间密切的关系与和谐。这些不同观点仍在协调之中，往往是通过土地与资源要求协议的方式。加拿大直到1867年才成为一个国家，有许多悬而未决的宪法问题和其它问题，其中包括联邦和省政府在环境保护和管理上的责任分担机制。然而，在环境决策的公民投入方面以及地球空间信息学和其它环境监测与管理技术领域，加拿大现在是最先进的国家之一。加拿大建立的一些城市在生活质量方面排名非常高，并成功地解决它面临的一些最困难的问题，例如酸雨、工业用地的水污染，以及高污染城市棕地向宝贵生存空间的转化。20世纪环境观点的演变。加拿大崛起为一个国家之后，就逐渐向一种新的环境与发展关系过渡。这在20世纪前40年表现为侧重于土地、野生动植物、森林以及某种程度上湖泊和河流的保护政策、加拿大和美国边界地区环境问题、以及对公共卫生问题的关注，尤其是清洁的饮用水和卫生设施。大多数加拿大人居住在距离美国边境几百公里范围内的地区。这个区域发展迅猛，包括加拿大大部分农业用地、工业中心和主要城市中心及交通运输网络，因此也成为环境规划与保护方面绝大部分努力的发生地。我们必须认识到加拿大许多土地和水域是由联邦、省和地区政府直接控制的，其中包括被出租或划分为林业等特定用途的国有土地。而像中国一样，10%以上的加拿大土地被划分为公园和其它生态保护区。因此，加拿大国家和地方政府通过土地使用方面达成的各类协议，可以在创造环境成果上发挥非常强有力的作用。在第二次世界大战期间以及20世纪五、六十年代经济快速增长时期，环境保护滞后。在20世纪60年代中后期，污染成为公共政策的一个重要问题，当时杀虫剂对鸟类的影响开始彰显，化肥和污水（富营养化）对加拿大湖泊、河流和海洋区域的影响日益严重，一些城市如哈密尔顿（加拿大钢铁生产中心）和萨尼亚（化学工业）的工业污染达到无以复加的程度。由此产生的民间社会的抗议和关注迫使政府和业界做出反应，有时是通过某些新组织，例如污染调查组织（PollutionProbe）和绿色和平组织（Greenpeace）。20世纪70年代可以被定性为制度变革时期，产生了许多新的法律和监管行动。尤其是在20世纪的前60至70年里，加拿大人有时将他们的国民生活视为做“劈柴挑水”——换句话说，高度依赖于自然资源开发。逐渐地，这种观点转变为一种具有更广泛价值观的国家愿景，涉及“后工业”民主社会中的环境保护、经济发展和生活质量。2007年11月4下一波环保行动浪潮发生在20世纪80年代，由许多新因素驱动。其中包括人们日益认识到湿地等生态系统以及被纸浆厂和石油泄漏污染的沿海地区所遭受的系统性破坏；大西洋和太平洋水域渔业资源的衰退；五大湖区生态系统的破坏；不列颠哥伦比亚省森林的完全砍伐，以及其它问题。随着越来越多的人进入城市和城郊地区，城市扩张和耕地与栖息地的丧失成为主要的问题。这时候巨大的努力也产生了新的区域性解决方案，例如酸雨的清洁。酸雨问题是加拿大和美国的工业活动造成的。20世纪80年代末和90年代初加拿大受到了额外的国际压力，要求它改善环境记录。许多这方面压力起源于西欧，包括中止林业、毛皮和渔业产品贸易，以及其它一些措施。不过，也是在这段时期，加拿大在与其它国家交往的过程中表现最为积极，在可持续发展中担任各种领导职责，促成了新的国际举措，例如里约地球首脑会议上的多边环境协定。加拿大国内环境政策和体制发展的许多创新都是在这一时期形成的，例如加拿大国家环境与经济圆桌会议（NRTEE），设立了对议会负责的联邦环境与可持续发展专员（CESD），以及由全体内阁部长签署的整个联邦政府对可持续发展的承诺。在省一级和各个城市，签署了环境清理和新层面的私营部门承诺（包括商业银行承诺不批准对环境有害用途的贷款）有助于加强环境管理制度。然而，20世纪90年代也是以不受约束的市场为基础的增长时期，只有有限的环境监督。出现了有时备受争议的新技术，尤其是生物技术和转基因食品农作物。即使旧的问题开始得到解决，新的问题又出现了，例如五大湖区中的内分泌干扰素等污染物。东海岸鳕鱼渔业令人震惊的衰退、地面臭氧污染以及持久性有机污染物（POPs）传输到北极环境等形成了一系列新的环境与发展问题，要求在国家和国际层面上开展新形式的合作和行动。加拿大人第一次开始认识到在环境与发展问题上世界各国之间是如何的相互依存。新世纪，新问题。迈入21世纪，出现了对环境与健康问题新的共同关注，如何有效保障全体公民的环境质量成为加拿大发展问题的核心组成部分。人们也意识到气候变化将在未来的经济决策中扮演一个重要角色。加拿大已经在经历与气候变化相关的重大影响，特别是在北部，北冰洋冰盖出现了融化迹象，其它影响还包括北美爆发了有记录以来最大的虫害，导致不列颠哥伦比亚省和其它地区的森林遭到大规模破坏。公民们明确表达了他们的关注，加速的政治行动现在看来有可能涉及气候变化相关问题。最近一段时期，对于自己在世界上扮演的角色，加拿大的看法出现了又一次转变，声称加拿大是世界“新兴能源超级大国”，2更加重视位于加拿大北部地区的一系列资源。这些问题比较复杂，往往具有区域和国家级的经济意义，例如大规模油砂2加拿大总理史蒂芬·哈珀（StephenHarper）2006年在英国伦敦对加拿大-英国商会的演讲。加拿大目前是世界第五大能源生产国，天然气排第三、石油排第七、水电和铀产量排第一。（加拿大西部新闻服务(CanWestNewsService)，2006年）2007年11月5开发和其它碳氢化合物的开发，尤其是在加拿大北部。这种新的愿景将需要新的办法来处理加拿大环境与发展之间的关系，因为在气候变化时代，它们涉及更极端条件下的发展。向别的国家学习。加拿大的成长和繁荣离不开它分享北美大陆的地理位置（尤其是它的北美市场渠道和美国环境问题的影响）以及它与欧洲的文化和经济联系。加拿大的国内措施和国际合作深刻体现了这两大因素的广泛影响。加拿大常常借鉴美国、英国和法国等国家的科学知识、制度方法和环境管理做法。它这么做的同时也考虑了加拿大的价值观和行政做法。加拿大在设计自己的干预措施前，经常等待其它地方尤其是美国和西欧环保政策的实施结果。因为加拿大的生态系统和移栖物种、贸易和旅游都与美国息息相关，所以环境方面的许多协定和议定书无可避免地必须通过与美国的双边谈判进行，有时还是包括墨西哥的三边谈判。这些都加强了加拿大的整体环境与发展做法，其中有些已树立了重要的国际先例。加拿大为何采用了环境与可持续发展方案？下列六个因素对加拿大环境与可持续发展的相关现状有强烈影响。每个因素的影响力时消时涨，因此各级政府倾向于处理具体问题，它们与危机情形有关，或者是国际压力或政治机遇等因素作用的结果。有两点很清楚。这些因素的重要性均未随时间的推移而消退。而新的因素正在出现，例如那些与减缓和适应气候变化相关的因素。制定一种管理方法（stewardshipapproach）以确保加拿大有重大经济意义的自然资源基础可持续性的需要。加拿大的欧洲人定居史是以自然资源开发者的一波又一波浪潮为基础的，他们所面对的自然资源似乎是无限的。但是在过去150年以来，加拿大人和政府已认识到这种富饶只是一种假象，常常会带来沉痛的经济、社会和生态后果。不得不处理接连不断的自然资源危机也许是政府寻求更可持续地利用国家自然禀赋最有强力的激励因素。随着全国环保团体和国际环保团体的兴起，以及许多关心自己传统的土地和资源的原住民部落的干预，水、土地和生物资源管理已成为加拿大各级政府一个至关重要的关注点。而这种对管理的关注已变得越来越复杂，这带来了创新的环境政策，涉及生态系统和生态恢复、保护区的划定和管理、直接涉及资源使用者的环境合作管理做法等。解决大规模环境污染情况的需要。2007年11月6早在20世纪20年代，加拿大就曾面临国际法律诉讼，涉及冶炼作业产生的大规模污染。在一宗为国际法设定一个新的进程的案件中，美国苹果果农成功发起了针对不列颠哥伦比亚省特雷尔的一家大型冶炼厂所造成污染的诉讼，控告该冶炼厂的二氧化硫烟雾破坏了他们的果园。还有许多其它实例，但是安大略省萨德伯里镇尤为突出。萨德伯里镇是世界最大的单一二氧化硫排放源，一家镍冶炼厂的所在地。在几十年时间里，露天焙烧矿石的行为使周围地貌变得像月球表面一样荒凉。而在控制这一局部污染的努力下，建造了世界上最大的烟囱（381米高）。这一建筑减少了污染对当地的破坏，却成为加拿大东部一大片地区严重酸雨的来源。这成为作为控制酸雨的总体策略的一部分必须予以解决的一个问题，也许是加拿大在20世纪80年代最重要的环境问题。政府投入了许多亿加元清理这种严重情况，使它们成为公共政策议程中无法忽视的问题。环境健康保护。无论问题是癌症、哮喘、社区供水的细菌污染、禽流感等新传染病的爆发，还是加拿大北部鱼类和野生动物的化学污染，其中的假设都